Заранее предполагалось, что в послевоенной Европе сохранится то «единение», которое сложилось в ходе войны, и будет основано «на сознании многообразных общих интересов и на чувстве духовной близости между возрожденной к новой жизни Россией и Францией, Англией, Соединенными Штатами, Италией и Бельгией». «Представители России будут поддерживать на конгрессе условия мира, выработанные совместно с союзниками, следуя в этом отношении обязательствам, принятым с начала войны». Опасность гегемонии Германии и Австро-Венгрии следовало устранить навсегда, но при этом нужно было поддерживать «добрососедские отношения с германским народом», а также «всеми народностями Австро-Венгрии, устроившими свою жизнь на началах национальной свободы». Произошедшие после 1917 г. перемены, создание «государственных образований» не должно нанести ущерб интересам России: «Правительство считает, что для мирного равновесия и предупреждения новых международных потрясений необходимо восстановить единство и целость России, возвратить ей части территорий, в настоящее время от нее отторгнутые… Россия не может обеспечить своей политической и экономической самостоятельности без возвращения Балтийского и Черного морей с прилегающими областями, коими она владела, без восстановления всей ей принадлежащей территории Закавказья». Образование «особых мелких государств» в Прибалтике и на Кавказе, «со сталкивающимися и часто противоположными интересами», привело бы только «к нескончаемым распрям и даже вооруженным столкновениям, как показывает история Балканского полуострова». А создание «особого Украинского Государства» представляет «великую опасность для экономической и культурной мощи русского народа и для его здорового политического развития». Альтернативой «призрачной независимости» могло стать «предоставление автономного строя» и «свободного национально-культурного развития». Это «удовлетворит в полной мере стремления этих народностей и… даст им благо участия в жизни великого, единого Государства». Неоспоримая независимость признавалась только за Польшей и Финляндией. При этом Польше («естественному союзнику России») гарантировались выход к Балтийскому морю и объединение в границах единого государства всех областей «с преобладающим польским населением» в России, Пруссии и Австрии (ликвидация последствий «разделов» XVHI века). На Балканах России следовало всемерно поддерживать интересы Сербии в обеспечении присоединения к ней Боснии и Герцеговины, а также выхода к Адриатическому морю. Ближневосточный регион вызывал интерес с точки зрения обеспечения безопасности южных границ России и гарантии «экономического роста нашего Юга и Черноморской торговли». Конституция напоминала: «Русское Правительство имеет полную уверенность в поддержке союзных держав, уже признавших во время войны права России на территории, примыкающие к проливам». Следовало добиться признания новых границ и в бывшей Османской Империи. Прежде всего «обеспечить права армянского народа, который обитает в пределах Турции и который во время войны перенес тяжкие страдания». Заявлялось также о «поддержке решения английского правительства по поводу устройства в Палестине особого еврейского государства». Гарантии прав России в Персии, «прочность основ союзных и дружеских отношений, которые связывают с Японией и Китаем», и перспективы заключения «особого соглашения» о дальнейшем экономическом освоении территорий Монголии и Маньчжурии – все это определялось текстом временной Конституции.

Но наиболее важное значение придавалось статусу будущего конгресса. С точки зрения составителей Основных законов, следовало приложить все усилия к тому, чтобы новый конгресс стал продолжением тех идей мира и сотрудничества, сокращения вооружений, которые были высказаны еще Государем Императором Николаем II во время работы мирных конференций в Гааге. Новый Конгресс должен был также «укрепить начала международного права во время войны и мира, обеспечить свободу морей, права нейтральных государств». Примечательно, что многие предположения, относящиеся к послевоенному устройству мира и выраженные в Основных законах, оказались воистину пророческими и впоследствии осуществились фактически в той форме, как это было предсказано. Это относилось и к созданию Лиги наций, и к решению вопросов о территориальном размежевании в бывшей Австро-Венгрии и Османской Империи, и в отношении Польши и Финляндии. Но в решении вопросов, непосредственно затрагивающих интересы России, ее позиция не была удовлетворена в полной мере.

Весьма важным был отдел III, посвященный вопросам организации местной власти, местному самоуправлению. В противоположность хаосу, созданному революционным временем 1917–1918 гг., Основные законы выдвигали «установление власти, которая, не будучи связана с каким-либо классом и служа общенациональным задачам, представляется в виде стройной системы должностных лиц, друг другу соподчиненных со строго обозначенным кругом обязанностей и в достаточной мере по своему личному составу соответствующим задачам, на них возлагаемым». Временно допускался отказ от выборов и переход к «непосредственному назначению» всех представителей Правительства на местах, начальников губерний и уездов: «Представители власти должны располагать необходимой силой и в своей повседневной работе, и во всех тех случаях, когда общественная жизнь будет выходить из рамок своего обычного течения». Чрезвычайные меры, ограничение закона властью, введение военного положения в различных местностях – полностью оправдывались важностью «восстановления порядка и права и обеспечения нормального течения гражданской жизни». «Представители власти должны действовать быстро, точно исполняя все распоряжения, которые исходят сверху». Жесткая исполнительная вертикаль – условие, необходимое для восстановления страны после окончания «Смуты».

Что касается местного самоуправления, то на переходный период оно должно подчиняться власти административной: «Власть управления во всем ее объеме должна принадлежать не органам самоуправления, а начальникам губерний и уездов». Тем не менее «вся работа власти немыслима без работы общества». Органы самоуправления обеспечивают нормальную работу местного общественного хозяйства. И хотя «советская власть самоуправление разрушила», оно должно быть восстановлено Правительством. Принципы «восстановления» предваряли будущие проекты реорганизации структур самоуправления, принимавшиеся в Белом движении: восстановление прежнего состава земских, городских, волостных управ и их назначение, когда это требовалось. Признавая несовершенство избирательной системы 1917 г. («слишком спешные», «масса населения оторвана от своих родных мест» и т. д.), в новых выборах (после января 1919 г.) должны были участвовать «только лица, фактически связанные проживанием с теми городами, уездами и волостями, в которых выборы производятся». Вводился возрастной ценз – 25 лет. Изменения, внесенные в систему управления дооктябрьскими событиями 1917 г., следовало сохранить в отношении волостного земства («основа всесословного уклада управления») и административных судов.

В отношении судебной системы временная Конституция предполагала «немедленное упразднение всех, созданных после 25 октября 1917 г. для отправления судебных функций органов (народных судов. – В.Ц.), лишенных по своему устройству основных гарантий правосудности», и «признание ничтожности всех процессуальных действий, совершенных этими органами». Вместо них – «создание равного для всех и независимого суда, стоящего на страже безусловной силы права, поколебленного ныне провозглашением господства революционного правосознания над законом». «Восстанавливаемый суд должен быть скорым, правым и независимым». Надлежало «немедленно восстановить» Правительствующий Сенат и общие судебные учреждения в их составе на момент 25 октября 1917 г. Следовало провести «мобилизацию» всех судебных служащих и незамедлительно направить их «к быстрому и нелицеприятному разрешению судебных дел» и заранее предусмотреть возможность увеличения штатов судебных структур. Мировые суды должны были вернуться к нормам дореволюционного законодательства. Выборы судей временно должны были заменяться их назначением Правительством. Компетенция мировых судов должна была расшириться. Учитывая восстановление равного, бессословного суда, мировые судьи обязывались решать «все дела местной подсудности и все дела местного сельского населения». Для национальных регионов допускалось существование особых судебных учреждений, связанных со спецификой местных традиций и обычаев. Суды присяжных восстанавливались по спискам 1917 г.