I признавал за дворянами-тунеядцами право на существование. А теперь эти функции исчезли. Понятно, что эту лакуну в системе управления надо было заполнять, необходимо было выстраивать новую систему управления.

Для разработчиков крестьянской реформы это было очевидно. Поэтому подготовка к проведению преобразований регионального и местного управления началась практически одновременно с подготовкой крестьянской реформы.

Проект системы государственного управления, ориентированной на нужды населения, как мы помним, был разработан еще Сперанским[276]. Он предлагал привлечь свободное народонаселение, включая государственных крестьян при наличии имущественного ценза, к прямому участию в управлении государством на основе четырехступенчатых выборов в волостную, уездную, губернскую и государственную думы. Активное избирательное право должно быть всесословным, но могло принадлежать только тем, у кого имелось недвижимое имущество или капиталы. Наличие имущественного ценза отсекало от участия в госуправлении значительную часть населения. На собраниях волостных дум должны избираться делегаты уездных дум, которые выбирают делегатов в губернию; губернские – делегатов в Государственную думу. Такая вот законодательная вертикаль.

Первая региональная комиссия «для начертания подробного проекта» новой организации управления земскими делами была создана 1 ноября 1857 г. по ходатайству дворянства Санкт-Петербургской губернии[277]. Ее возглавил Николай Алексеевич Милютин. Он был последовательным сторонником всесословного представительства и «выборного начала» в земствах и полагал необходимым «при устройстве более обширных – правительственных учреждений, именно уездных и губернских – ввести мало-помалу во всех отраслях управления форму самоуправления… основанную на принципе представительности»[278]. Отметим, что волостной и государственный уровни, в отличие от проекта Сперанского, здесь отсутствуют, но это по-прежнему система органов государственной власти.

В разработанном комиссией Милютина «Проекте положения об учреждениях по делам земских повинностей С.-Петербургской губернии» впервые изложена подробная схема формирования местного представительного органа власти. Многие его принципиальные положения, например куриальная система выборов, общая структура местных учреждений самоуправления, были использованы в последующих разработках.

Комиссия для подготовки общегосударственной реформы уездных и губернских учреждений, т. е. земства, была создана в марте 1859 г. при МВД под руководством все того же Н. А. Милютина, который как человек, мыслящий системно, видел единство трех реформ: крестьянской, земской и финансовой, объединяя все крупные преобразования в одну большую реформу.

Обсуждение проекта земской реформы вызвало не меньший ажиотаж в обществе, чем крестьянской. К обсуждению тут же подключились губернские комитеты, хотя это не входило в их компетенцию.

«Мнения, высказанные по поводу предположений о земских учреждениях в журнальной литературе, в обществе и в постановлениях дворянских собраний были, как и ожидать следовало, весьма разнообразны, часто диаметрально противоположны. Одни упрекали реформу в стремлении сохранить сословные деления и привилегии, другие – в направлении к буржуазному установлению искусственного уровня в местном населении, вопреки историческим условиям; одна сторона выражала желания дать почти безусловную автономию местным собраниям, другая считала необходимым прямое участие правительственной власти в земских делах; круг этих дел некоторые полагали полезным ограничить предметами земской повинности, другие находили справедливым расширить его пределы за область местных интересов и внести в него элемент политический, предметы государственного интереса»[279].

Разработанная комиссией программа согласовывалась с крестьянской реформой и в дальнейшем легла в основу Земского положения 1 января 1864 г. Только благодаря этому согласованию обеспечивалось участие в земствах крестьян, еще не ставших собственниками земли и потому не обладавших имущественным цензом.

Программа реформаторов не предусматривала преобразований высших органов государственной власти, созыва Государственной думы или Земского собора. Вместе с тем Милютин полагал, что «с надлежащим развитием, под покровительством сильной государственной власти, деятельности местных учреждений верховная власть впоследствии сама сознает необходимость призыва себе на помощь, при дальнейшем широком развитии своей законодательной деятельности, выборных представителей местных интересов и разделит с ними законодательные функции…»[280]

Комиссия подготовила: «Основные положения к проекту о преобразовании губернских и уездных управ», «О губернских управлениях», «Об уездных управлениях», приложения к проектам, касавшимся «расширения власти» губернских и уездных учреждений в различных сферах местного управления[281].

Либеральные реформаторы, проектировавшие земскую реформу, отводили земствам роль школы местного управления, которая подготовит страну к конституции. Они считали, что земства станут первым шагом по пути представительного правления, поскольку с помощью земств им быстро удастся наладить просветительскую деятельность.

Консерваторы оценили эти проекты как очередной антидворянский, «демократический» шаг правительства.

Их усилиями весной 1861 г. С. С. Ланской был снят с поста министра МВД, а Н. А. Милютин – с руководства Комиссией. Ее возглавил новый министр П. А. Валуев. Под его руководством проект реформ был существенно переработан: земства исключены из системы государственного управления и приобрели характер органов самоуправления, которое понималось как «порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями-аборигенами»[282].

В именном Указе, данном Правительствующему Сенату 1 января 1864 г. и опубликованном 8 января[283], были утверждены «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и временные для них «Правила по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении», а в качестве приложения к ст. 108 Положения были приняты «Правила о земской росписи, земских сметах и раскладках».

В Указе говорилось: «Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных пользы нужд каждой губернии и каждаго уезда, местное их население, посредством избираемых от онаго лица, Мы повелели Министру Внутренних Дел составить, на указанных нами началах, проекты постановлений об устройстве особых земских, для заведывания упомянутыми делами, учреждений»[284].

В принятом документе определялись уровни земских учреждений: уездные и губернские.

К уездным земским учреждениям относились уездное земское собрание и уездная земская управа. При этом волостной уровень местного самоуправления оставался сословно-крестьянским и не подпадал под действие Положения (Ст. 9).

Земские учреждения «не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений» (ст. 7 Положения). Губернатор имел право «приостановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам». То же самое мог сделать министр внутренних дел «в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время».

В целом Положение говорило о хозяйственной ориентации земских учреждений и жесткой определенности пределов их деятельности. Таким образом, идеи Сперанского и Милютина по привлечению широких масс к управлению государством были реализованы только частично.

В выборах в уездные земские собрания не могли участвовать: лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; лица, опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Для участия в избирательном съезде уездных землевладельцев устанавливался имущественный и земельный ценз (ст. 23–26). Съезды для избрания уездных гласных от сельских обществ образуются из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды по