Все это, вместе взятое, привело немецкое военно-морское командование накануне Первой мировой войны к выводу, что субмарины являются лишь второстепенным, вспомогательным видом вооружения и главное внимание надо уделить строительству надводного флота. Позднее, оправдываясь за свою близорукость и за то, что не разглядел большое будущее нового вида оружия, создатель немецкого военного флота А. Тирпиц писал в воспоминаниях: «Я отказывался бросать деньги на подлодки, пока они плавали только в прибрежных водах и потому не могли принести нам никакой пользы… Вопрос о применении подводных лодок можно было разрешить на практике лишь после появления этого вида оружия».[38]

Тем временем к началу 1915 года англичанам удалось практически полностью ликвидировать все немецкие крейсера, находившиеся в водах мирового океана: з декабре 1914 года была уничтожена в бою у Фолклендских островов эскадра адмирала М. Шпее — самое большое соединение немцев в зарубежных водах. Еще раньше были потоплены крейсера «Карлсруэ», «Кайзер Вильгельм дер Гроссе», «Эмден» и другие, действовавшие в одиночку на просторах Атлантического океана и доставлявшие немало хлопот союзникам. Последним в августе 1915 года был захвачен англичанами на Мадагаскаре крейсер «Кенигсберг», который, впрочем, с октября 1914 года был заперт на острове в устье одной из рек. В дальнейшем появления в мировом океане немецких крейсеров носили эпизодический характер и были, по сути, пропагандистскими авантюристическими операциями, которые не могли нанести ощутимый ущерб морской торговле союзников.

После сражения при Гельголанде и перехода немецкого надводного флота к пассивно-выжидательной тактике в Лондоне решили сосредоточить основные действия своего флота на организации торговой блокады побережья рейха, чтобы прервать поставку туда стратегического сырья и продовольствия из-за океана. Еще до войны британское адмиралтейство рассматривало блокаду как важнейшее условие победы. Первоначально было решено перекрыть все Северное море, в особенности между Шетландскими островами и Скандинавией, и там досматривать все суда нейтральных стран на предмет доставки контрабандных грузов в страны центрального блока. А с 29 октября 1914 года в списки контрабанды стали входить все товары, в которых был заинтересован рейх, — нефть, каучук, медь и прочие виды стратегического сырья, продовольствие. С 2 сентября, понимая, что он не может справиться с, контролем над обширной зоной между Британией и Скандинавией, Лондон объявил все Северное море зоной военных действий и предложил нейтральным судам следовать через Ла-Манш и Дуврский пролив, где в южных портах Англии их тщательно обыскивали. Более того, 1 марта 1915 года премьер-министр Англии Асквит объявил о решении полностью прекратить морскую торговлю Германии, а еше через десять дней был принят «акт о репрессалиях», по которому ни одно нейтральное судно не имело права ни заходить в германские порты, ни покидать их.[39]

Следует особо подчеркнуть, что, сделав ставку на блицкриг, немцы явно недооценили возможные последствия экономической блокады для своей страны и не подготовили никаких эффективных мер против действий английского флота. В стране не были разработаны планы мобилизации сельского хозяйства и промышленности на случай войны, отсутствовали стратегические резервы. Все это создавало благоприятные предпосылки для блокады центральных держав.

В 1915 году, когда центр тяжести военных действий переместился на восток Европейского континента, сложились еще более благоприятные условия для усиления блокады Германии, причем теперь в Лондоне сделали упор на сокращении перевозок из нейтральных стран в рейх. Сначала Голландия, а затем и другие европейские нейтральные страны под сильным давлением Англии заключили с ней соглашения о сокращении своих внешнеторговых операций до объема внутренних потребностей. Эти меры Великобритании дали о себе знать довольно быстро: уже 1 февраля 1915 года германское правительство решило реквизировать у крестьян все запасы зерновых продуктов и установило нормы выдачи хлеба своим гражданам.

Действия Великобритании по блокаде побережья Германии однозначно нарушали Лондонскую декларацию 1909 года, которая предусматривала право для нейтральных государств вести торговлю с воюющими странами, для них могли вводиться лишь небольшие ограничения. В Берлине решили ответить на это усилением подводной войны. Причем посчитали, что в данных обстоятельствах целесообразней, чтобы война на море превратилась прежде всего в войну против торговых, а не военных судов противника. Важным фактором перемены позиции адмиралтейства стало мнение о том, что нараставшие с каждым днем поставки зерна из Аргентины в Англию существенно укрепляли жизнеспособность последней. При этом реакция нейтралов уже не принималась в расчет. Более того, высокопоставленные немецкие флотские офицеры полагали, что решительные действия Германии непременно заставят нейтральные страны отказаться от попыток любой торговли с Лондоном.[41]

Результатом подобного развития событий стала декларация кайзера Вильгельма от 4 февраля 1915 года, согласно которой все воды вокруг Британских островов объявлялись зоной войны, где спустя две недели будут уничтожаться все вражеские торговые суда без гарантий спасения их экипажей и пассажиров. Официально подводная война объявлялось направленной исключительно против судов Антанты, а потому получила название «ограниченной». В связи с тем что английские суда часто использовали флаги других государств, нейтральные страны были предупреждены об опасности плавания в этих водах. Вильгельм, впрочем, заявил о готовности снять блокаду сразу же после того, как это сделает в отношении Германии Лондон.

Решение о начале этой «ограниченной» подводной войны базировалось на неверной информации, представленной канцлеру, относительно реакции на этот шаг со стороны нейтральных стран, и прежде всего США. По этим данным выходило, что сильного противодействия с их стороны опасаться не следует, осложнений между Берлином и Вашингтоном не будет, а на уступки можно пойти после того, как план вступит в силу.[41]

Реакция же американцев долго себя ждать не заставила. Уже 12 февраля, то есть до начала блокады, посол США в Берлине Дж. Джерард передал министру иностранных дел Германии фон Ягову ноту своего правительства, в которой создавшаяся ситуация была оценена как «прискорбная» и было подчеркнуто, что «правительство Соединенных Штатов будет вынуждено призвать имперское германское правительство к строгой ответственности за подобные акты своих военно-морских властей и предпримет любые необходимые шаги для защиты жизни американцев, их собственности и обеспечения американским гражданам полного удовлетворения их признанных прав на морях».[42] С этих пор проблема способов и методов ведения подводной войны приняла для немцев скорее политический, а не военный характер.[4]