На пост главы Союза было выдвинуто две кандидатуры – князя Г. Е. Львова и графа Ф. А. Уварова (от Московского земства). Однако Ф. А. Уваров, аккуратный, осторожный и педантичный человек, давно работавший в земстве и хорошо известный среди его деятелей, будучи сотником запаса, предпочел вернуться в Терское казачье войско, к которому был приписан, и отправиться на фронт. Фактически Г. Е. Львов был избран на безальтернативной основе. Это был глубоко лично порядочный человек, мягкий по природе, предпочитавший жить иллюзиями, а не реалиями. Убежденный толстовец, он считал возможным сочетать продуктивную работу с отсутствием контроля над подчиненными. Избрание такого человека имело весьма печальные последствия70. До 1914 г. Г. Е. Львов был председателем Тульской земской губернской управы. В либеральном лагере он имел, по словам В. Д. Набокова, репутацию «чистейшего и порядочнейшего человека, но не выдающейся политической силы»71.

Г. Е. Львов был убежденным либералом и разделял общую убежденность земцев в том, что коррумпированная бюрократия не в состоянии честно и эффективно тратить народные деньги72. Сам он, судя по всему, в принципе не считал контроль необходимым, с готовностью отвечая согласием поставить подпись на запросы земств, не ознакомившись с их содержанием73. После первого же «делового» разговора с главой Земского союза у губернского предводителя самарского дворянства создалось впечатление, что «во всех делах, намерениях и отчетности должен царствовать сильнейший произвол, партийное засилие и безграничный денежный хаос»74. В то же время земцы были категорически против контроля над Земским и Городским союзами со стороны государства, что было бы оправданно в случае, если бы их организации существовали на собственные, то есть на общественные средства. Главу Земского союза это не останавливало, Г Е. Львов вообще был сторонником безостановочного движения к цели. «Когда штурмом, на ура, берут крепость, – говорил он, – нельзя озираться назад. Остановка на миг может погубить все дело. Вот почему на полном ходу все развивающейся работы Всероссийский земский союз не может дать подробного отчета о своей деятельности»75.

В качестве первого своего шага Союз декларировал полную лояльность трону. На имя императора избранным главноуполномоченным была направлена телеграмма: «Верьте, Государь, что и в тяжелую минуту войны земские люди сумеют выполнить лежащий на них долг. Твердо верят земские люди, что Россия под державным водительством Вашим выйдет из ниспосланного ей испытания победительницей с обновленными силами на поприще славы и мирного труда». Очевидно, фигура Г. Е. Львова не вызывала этого доверия, и благодарственный ответ был адресован не ему, а председателю Московской земской управы Ф. В. фон Шлиппе76. Верховный главнокомандующий протежировал Союзу с первых дней его существования, что не замедлило сказаться77. 8 (21) августа, во время пребывания в Москве, Николай II посетил склад Земского союза, где его встретило руководство этой организации. Сам Г. Е. Львов, между прочим, воспользовался случаем для того, чтобы изложить основной принцип своего руководства: «В вихре событий Всероссийский земский союз создался всего с неделю тому назад. Организация его самая простая. В Москве образован центральный комитет, а на местах – губернские и уездные. Все дело зиждется не на формах и разработанных уставах, а крепком духовном единении»78.

31 июля (13 августа) – 1 (14) августа в Большой зале Городской думы Москвы прошел съезд представителей городов, принявший решение о созыве аналогичного земскому съезде городских голов для создания Союза городов. План будущей организации был изложен Н. И. Астровым. 8–9 (21–22) августа прошел съезд городских голов, в результате чего был создан Союз городов. Временно исполняющим обязанности председательствующего был избран врио московского городского головы В. Д. Брянский. Делегаты съезда 9 (22) августа были приняты в Большом Кремлевском дворце императором. 12 (25) августа последовало высочайшее разрешение деятельности Земского союза, 16 (29) августа – Городского союза. В отличие от Г. Е. Львова беспартийный В. Д. Брянский имел репутацию человека, который не занимался политикой, и поэтому его приветственная телеграмма императору удостоилась ответа на его имя. Однако его время продолжалось недолго. 16 (29) сентября председательствующим в Союзе городов был избран член Государственной думы от кадетской партии М. В. Челноков. 29 сентября (12 октября), к удивлению многих, поскольку он не имел репутации организатора, М. В. Челноков победил В. Д. Брянского на выборах городского головы и в Москве79.

Для закрепления своих позиций после своего избрания М. В. Челноков заявил о прекращении своей партийной и политической деятельности и дал соответствующие обещания министру внутренних дел. Этот шаг вызвал раздражение П. Н. Милюкова и даже стал предметом разбирательства в ЦК кадетской партии, но вскоре скандал был затушен, и М. В. Челноков остался на своих постах80. 17 (30) ноября он был утвержден на трехлетие в должности московского головы, а 10 (23) декабря делегации Земского и Городского союзов во главе со Г Е. Львовым и М. В. Челноковым были приняты Николаем II в Кремле81. Благосклонная аудиенция была получена при поддержке Николая Николаевича (младшего). Весьма участливо к союзам относился и А. В. Кривошеин, который видел в них потенциальных союзников либерально настроенной части правительства. Поддержка со стороны главковерха и части министров имела для них тем более важное значение, что возглавляемые ими организации так и не получили поначалу законодательного оформления82. В первые дни войны это сказывалось на положении отрядов Красного Креста на фронте, которое было довольно неопределенным – земские организации не имели статуса. Обычным ответом генералитета на запросы, по свидетельству одного из руководителей таких отрядов, было «делайте, что хотите и как знаете»83.

После аудиенции ситуация несколько улучшилась. Кроме того, свою роль сыграло и циркулярное письмо военного министра. 18 (31) сентября В. А. Сухомлинов распорядился оказывать в деле помощи раненым и больным всем учреждениям гражданских ведомств, общественным организациям и частным лицам поддержку «без всяких формальностей, ограничиваясь лишь выдачей расписок (при передаче медицинского имущества. – А. О.), которые будут служить оправдательными документами»84. К моменту избрания Г Е. Львова в распоряжение Земского союза было собрано уже 6 млн рублей85. Николай Николаевич протежировал Земскому и Городскому союзам и испросил для них практически неограниченный кредит, и все эти просьбы вскоре были удовлетворены86. И в этом нет ничего удивительного, поскольку инициатива создания союзов на фоне патриотической эйфории первых дней войны была принята правительством весьма благосклонно87. «Прошло немного времени, – вспоминал П. Г. Курлов, – и к чувству патриотизма начали примешиваться эгоистические побуждения, и что еще хуже – помощь героям войны стала постепенно превращаться в средство для борьбы с правительством»88.

Союзы быстро превращались в реальную силу, противопоставлявшую себя государству, но фактически существующую на средства, полученные из его казны. С самого начала своего функционирования союзы приступили к устройству сети местных учреждений, и по их просьбе они получали финансовую поддержку со стороны государства. Численность союзов постоянно росла. В августе 1914 г. в Союзе городов состояло 140 городов, в октябре – уже 250, в январе 1915 г. – 410, в декабре того же года – 464. Тем не менее их финансовые возможности с самого начала были невелики. Земский союз имел 10 млн рублей, а Союз городов – 6 млн. Уже 3 (20) августа 1914 г. Г Е. Львов заявил, что союзы не смогут обеспечить сбора суммы на Крестный Крест – около 20 млн рублей и поэтому нуждаются в поддержке государства в размере не менее 10 млн. А несколькими днями позже он поставил вопрос о миллиарде рублей! Характерно, что финансовые подсчеты не были представлены.