В начале августа 1903 г. земцы собрались в Петербурге, чтобы обсудить проект дорожной реформы, разработанный уже Министерством внутренних дел. Он был значительно менее благоприятен для органов самоуправления, чем тот, что вроде бы был подготовлен Витте. Совещание было созвано Плеве, который обещал пойти земцам на уступки и в этом обсуждаемом вопросе. Министр всячески демонстрировал свою готовность к диалогу, при этом строго оставаясь в сфере управления, но не политики.

Управление же должно было стать более эффективным, что снимало бы остроту многих социальных вопросов. Это, в свою очередь, должно было привести к упрочению политического режима – так казалось Плеве в дни его министерства. В том числе и в этой связи он задумывался о реформе местного управления. Плеве планировал ее выстроить в соответствии с французским образцом, подразумевавшим тесную связь местной администрации с органами самоуправления. В Министерстве внутренних дел обдумывался вопрос преобразования губернской администрации, учреждения полноценной власти на уровне уезда и создания мелкой земской единицы, в качестве которой Плеве рассматривал приход. Он командировал своих сотрудников в западноевропейские страны для изучения постановки там местного управления.

При этом министр поставил вопрос о децентрализации власти, передаче максимальных полномочий губернаторам. То, что можно было предоставить им без санкции Государственного совета, они получили согласно Высочайшему повелению 10 декабря 1903 г. Остальное было отдано на обсуждение специальной комиссии Государственного совета под председательством С. Ф. Платонова[26]. Ее решения были утверждены императором 19 апреля 1904 г. Сам Николай II в письме великому князю Сергею Александровичу от 30 апреля 1904 г. интерпретировал эту реформу так: «По моему приказанию министр внутренних дел представит проект губернской реформы в связи с децентрализацией, то есть переходом решения множества дел из столицы на места. При этом предполагается облечь генерал-губернаторов и губернаторов теми же правами и постоянно, какие на них возлагаются при периодическом введении усиленной охраны в той или другой местности России, всякий раз через Комитет министров. Полагаю, что ты согласишься со мною в том, что новый порядок будет правильнее и яснее прежнего и не будет подвергаться постоянным обсуждениям в Комитете министров». По оценке В. И. Гурко, эти постановления, уменьшившие объем канцелярской переписки и отчасти ускорившие принятие решений, все же едва ли предоставили большую свободу действий местной администрации. Тем не менее за годы министерства Плеве были действительно даны новые полномочия губернаторам. Так, им были подчинены жандармские управления и местная фабричная инспекция.

Плеве готовил реформу и собственного министерства. Он планировал объединить некоторые из департаментов своего ведомства и превратить их в главные управления, во главе которых стояли бы начальники, во многом независимые даже от министра. В частности, им следовало предоставить право самостоятельно вносить законопроекты на обсуждение Государственного совета и защищать их в столь высоком собрании. Плеве задумывал создать в рамках своего ведомства особый Департамент труда, который сосредоточил бы в своих руках решение рабочего вопроса. Именно это новое учреждение должно было «расширить права рабочих и удовлетворить многие их требования». В 1903 г. известный экономист И. И. Янжул по просьбе Плеве подготовил проект государственных экзаменов для чинов Министерства внутренних дел. Его реализация должна была способствовать повышению образовательного уровня сотрудников ведомства[27].

Наконец, Плеве обдумывал возможность реформы высших законосовещательных органов империи. Так, он полагал необходимым включить представителей общественности в состав Государственного совета. Еще будучи государственным секретарем, В. К. Плеве подготовил новое учреждение Государственного совета, допускавшее участие общественности в особых совещаниях, которые могли предварять обсуждение наиболее сложных вопросов. Плеве извлек из архивов записки П. А. Валуева, М. Т. Лорис-Меликова, Н. П. Игнатьева с предложениями преобразования государственного строя и планомерно знакомил императора с их содержанием.

Как писал министр публицисту-генералу А. А. Кирееву 31 августа 1903 г., помимо «борьбы с крамолой», целью его политики является усовершенствование «органических норм гражданского общежития». В личном разговоре с Киреевым он обрисовал целую программу реформ, предполагавшую большее участие общества в политической жизни страны. Частью этого проекта было как раз учреждение Совета по делам местного хозяйства, куда входили бы представители правительственной администрации, земств и городов. Причем все вопросы, касавшиеся местного хозяйства, должны были рассматриваться в этом учреждении. По словам С. Е. Крыжановского, Плеве таким образом хотел «сблизиться с общественными кругами», «чтобы освободить себя от постоянной войны с третьим элементом». Впоследствии Крыжановский формулировал позицию Плеве так: «Россия представляется ему в виде огромного воза, влекомого по скверной дороге тощими клячами – чиновничеством. На возу сидят обыватели – общественные деятели – и на чем свет ругают лошадей, ставя им в вину и плохую езду, и дурную дорогу. Вот этих-то господ, – прибавлял покойный, – следует снять с воза и поставить в упряжку, пусть попробуют сами везти, а чиновника посадить с кнутом на козлы – пусть подстегивает».

Именно тогда, при Плеве, Совет по делам местного хозяйства действительно был создан, но работать он начал лишь несколько лет спустя после смерти своего «родителя». Что сталось бы с ним, начни он функционировать уже в 1904 г., остается только догадываться. Возможно, именно Совет по делам местного хозяйства имел в виду В. Н. Орлов, когда говорил, что перед смертью Плеве даже обдумывал возможность создания Государственной думы. В любом случае одиозный в глазах оппозиционной печати министр внутренних дел пытался найти modus vivendi власти и общества в чуть расширенном по сравнению с прежним временем коридоре возможностей. Ему казалось, что таким образом можно уйти от политических вопросов изменения системы власти, сконцентрировавшись на более важных – социальных и экономических.