Грефа в процессе разработки программы проводила обширные консультации с экспертным сообществом, пытаясь систематизировать накопленные за годы реформ знания. По словам одного из информантов,

четыре человека создали программу Грефа, но они работали несколько месяцев и обсуждали ее со многими людьми. Они разослали письма во множество исследовательских институтов с просьбой предоставить материалы – краткое описание того, что исследователи предлагали для национальной экономики и для социальных программ. Большинство институтов получило эти письма[194].

Окончательный план был, однако, написан узкой группой людей от исполнительной власти или тесно связанных с ней, которая продолжала контролировать политическую повестку дня в социальной сфере. Это был более инклюзивный и консультативный, но все еще узко доминирующий технократический политический процесс, оторванный от общества.

Создание правительственной команды реформаторов

Целью разработки программы Грефа было сформировать консенсус в отношении реформы и обеспечить координацию между министерствами и администрацией президента [Remington 2001а: 290]. В мае 2000 года Греф был назначен главой вновь созданного Министерства экономического развития и торговли, а Дмитриев – его первым заместителем. Е. Ш. Гонтмахер, начальник департамента социального развития аппарата правительства, и В. И. Матвиенко, назначенная в правительстве ответственной за социальную политику в целом, оба имели многолетний опыт работы в качестве либеральных реформаторов социальной сферы. Новый министр труда и социального развития А. П. Починок являлся фискальным консерватором с опытом работы в сфере налогообложения и финансов[195].

Таблица 4.3

Программа Грефа по реформированию социального сектора

Источник: [Программа 2000].

Реформистские министры здравоохранения и образования Ю. Л. Шевченко и В. М. Филиппов были назначены в 1999 году и сохранили свои посты. Высшая элита правительства и администрации президента оказалась объединена вокруг программы реформ государства всеобщего благосостояния. Министерство экономического развития и торговли было правительственным центром, главной силой, продвигающей реформу социального сектора и отвечающей за все. Министерство труда, традиционный защитник солидаристских ценностей, повсеместно считалось слабым, не обладающим особым влиянием[196].

Государственно-бюрократические интересы оставались основным источником сопротивления этим реформам. Министерства и другие организации, осуществляющие надзор за программами, основанными на центральном управлении и государственном финансировании, сопротивляются сокращениям расходов и приватизации, уменьшающим их полномочия и ресурсы. Основными препятствиями на пути перемен в ельцинский период были министерства социального обеспечения и администраторы социальных фондов (см. главу 3). Несмотря на усилия Путина по достижению консенсуса, такое сопротивление продолжалось, в результате чего один из авторитетных наблюдателей заявил, что консенсус остается

…поверхностным – все продолжают преследовать ведомственные интересы. Основным препятствием на пути реформ является конфликт внутри правительства. Пенсионная реформа, реформа образования полностью осуществимы с точки зрения технических ограничений. В большинстве случаев исполнительная власть может практически заставить Думу делать то, что она хочет. Вопрос в политической реализации – в отсутствии однородности взглядов и интересов внутри правительства[197].

Но сопротивление оказалось значительно слабее, чем раньше. Ключом к этому стал союз президента и Думы; по словам Томаса Ремингтона, описывающего оппозиционных чиновников в сфере социального обеспечения,

…в большинстве случаев путинской команде удалось не дать им заблокировать его политические инициативы, сформировав молчаливые союзы с симпатизирующими ей комитетами в Думе <…> и благодаря тщательной подготовительной работе по минимизации оппозиции изнутри государственной бюрократии [Remington 2003: 54–55; см. также Remington 2003а].

Еще важнее то, что реформы почти во всех сферах включали в себя создание новых, рецентрализаторских и регуляторных ролей, которые компенсировали потери министерств и других государственных органов, сохраняя и даже расширяя их функции в рамках реформированной системы.

Бизнес, труд и реформа всеобщего благосостояния

В рассматриваемый период в формировании политики стали играть более заметную и институционализированную роль бизнес-организации, а путинская администрация использовала корпоративистские механизмы представительства для их лучшей интеграции в политический процесс. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), основная ассоциация делового лобби, возродился и расширил свой членский состав, включив в него многих известных российских бизнесменов (олигархов), в том числе лидеров банковского дела, промышленности и энергетики[198]. Уже не сопротивляющийся рыночным реформам, как это было в начале и середине 1990-х годов, РСПП стал мощной силой, поддерживающей либерализационные меры. Он создал ряд комитетов для подготовки законодательных инициатив для президента и Думы, вырабатывая позиции по реформе Трудового кодекса, пенсионной и налоговой реформам[199]. Греф поддерживал связи с РСПП, который стал важным источником влияния и консультаций. Бизнес и финансовые интересы, сформировавшиеся в социальной сфере на ранних этапах реформ, в том числе инвестиционные компании и медицинские страховщики, требовали дальнейших реформ, расширяющих сферу их деятельности. Таким образом, деловые и финансовые интересы, которые ранее были ориентированы либо на получение субсидий от государства, либо на уклонение от уплаты налогов, теперь интегрировались в прорыночную коалицию, сотрудничающую с исполнительной властью, чтобы влиять на результаты политики.

Профсоюзы предлагали слабую и все менее заметную защиту солидаристских ценностей. Они приняли большую часть плана Грефа, включая регрессивную налоговую реформу социального обеспечения, которая, как заметил их представитель, «противоречит солидаристским принципам и <…> не апеллирует к большинству»[200]. Профсоюзы сделали своей главной задачей повышение заработной платы, но в ходе переговоров о реформе трудового кодекса, в момент обладания наибольшим влиянием, согласились с ограниченными и неопределенными обещаниями относительно национальной политики в этой области. Слабое с самого начала, не имеющее политической базы и потерявшее своего единственного могущественного союзника (то есть «красных директоров» РСПП; см. главу третью), руководство ФНПР согласилось на либерализацию государства всеобщего благосостояния в обмен на уступки, выгодные узким институциональным интересам ФНПР, в ущерб интересам ее членов. Как и другие элиты социального сектора в системе со слабой ответственностью перед рядовыми членами, профсоюзы торговались в основном за себя. К концу периода они стали полуофициальными организациями, связанными с партией власти и президентством Путина.

Женские организации и другие НПО получили широкое распространение в 1990-е годы, однако источники согласны с тем, что они практически не оказывали никакого влияния на политику на федеральном уровне. При Путине основной доступ НПО к федеральному правительству обеспечивался через управляемый государством квазикорпоративистский процесс институционализированных консультаций с отдельными организациями. Государственная бюрократия оставалась в значительной степени невосприимчивой к влиянию женских организаций, которые сами по себе оказались разделены между сторонниками и критиками традиционных, государственнических мер защиты благосостояния – таких, какие защищали «Женщины России» (ЖР) [Johnson 2005].

Политика всеобщего благосостояния после выборов 1999 года

Упадок партий, выступающих за всеобщее благосостояние, и расцвет партий власти

Ключевой тезис этой книги