Верховная власть при Ельцине распадается на фрагменты, которые вместо исполнения вмененных законом функций заняты конкурентной борьбой за власть в объемах, значительно превышающих их конституционную юрисдикцию. Каждый актор стремится контролировать всё, стать центром государства. Именно в этот период случаются такие казусы, когда локальное правительство пытается принимать решения о государственной границе или о международной политике — функциях, всегда являвшихся прерогативой суверенного государства, а не отдельных его частей. Коалиция регентов также стремится решать всё, пользуясь своим привилегированным положением квазиправителя. Формальные структуры политической системы и неформальная Семья, состоящая из родственников, банкиров, охранников и доверенных чиновников, ведут постоянный диалог, в котором истеблишмент подает реплики против сохранения существующего положения вещей, а регенты ратуют «за» таковое. Интересы легитимных и нелегитимных участников политического процесса противоположны: первые хотят «нормального государства», при котором роль их институтов вновь станет определенной и ограниченной законом, а авторитет — повысится; вторые, напротив, заинтересованы в сохранении status quo, при котором их власть единственно возможна.

Институты политической системы вступают в борьбу друг с другом: администрация президента хочет управлять экономикой и борется с правительством; парламент борется с органами исполнительной власти; даже на региональном уровне заложен системный конфликт между губернаторами и мэрами столичных городов.

В Совете Федерации — верхней палате российского парламента — оформились ассоциации губернаторов, объединенных по территориальному признаку, образовался клуб лидеров регионов-доноров, а входящие в него губернаторы все энергичнее отстаивали свои интересы. Лидером этой группы стал столичный мэр Ю. Лужков. В Государственной Думе продолжалась межфракционная борьба, и все попытки кремлевской администрации установить контроль над Думой были безуспешными. Региональные элиты становились все строптивее, так как, будучи избраны населением своей территории, они не находились в отношениях прямого подчинения президенту. Правительство постоянно конфликтовало с администрацией президента, вмешивающейся в экономическую деятельность.

Во всех основных структурах власти образовались кланы. Лидеры кланов получили клички подобно криминальным авторитетам, которые широко использовались в элитной среде. Элита щеголяла эксклюзивными кличками своих патронов: «ЧВС» — так звали премьер-министра В.С. Черномырдина; «БАБом» или «Березой» звали могущественного олигарха Б. Березовского, «людьми Альфы» называли ставленников Альфа-банка в Кремле (В. Суркова, А. Абрамова и пр.); «Таней и Валей» называли неразлучных дочь Ельцина Татьяну Дьяченко и руководителя кремлевской администрации Валентина Юмашева. Российская политика того времени погрязла в интригах и сплетнях. Это был полноценный кризис легитимности.

Фрагментация верховной власти происходит и на идеологическом поприще. Отсутствие четко артикулированного «проекта Ельцина» привело к тому, что слово «реформы» заколдовывается, лишается содержания, и каждый политический актор наполняет его собственным смыслом. Всему обществу ясно, что в стране происходят реформы, но какие именно — каждый понимает по-своему. Разные части сломанной государственной машины имели свой «проект реформ». Консенсус достигался только относительно использования самого слова «реформы», которое было так мило сердцу западных спонсоров России.

За девять лет своего правления Ельцин так и не смог интегрировать верховную власть. Ни одна государственная структура не смогла стать доминантной. В условиях вакуума власти неформальные группировки и кланы брали на себя государственные функции, ожесточенно конкурируя между собой за право выступать от имени президента. Но этот процесс создания полицентрического государства имел мало общего с настоящим разделением властей: относительная независимость законодательной власти от исполнительной оставалась только в федеральном центре и была скорее результатом плохого управления, нежели осмысленной политики. О независимости власти судебной никто и не помышлял. Суды оставались во власти исполнительных органов как в центре, так и в регионах и, кроме того, испытывали давление и со стороны органов прокуратуры. Таким образом, в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демократическому разделению ветвей, а к управленческому хаосу.

Итак, правление Ельцина породило кризис легитимности, деинституционализацию, функциональный хаос и десубординацию властных институтов. Поэтому Владимир Путин, став в 1999 г. преемником Ельцина, прежде всего был вынужден заняться восстановлением государственных институтов и управляемости. Усиление государства в этот период объективно означало выполнение следующих задач: институционализацию политического процесса; ресубординацию политической системы; восстановление функциональной спецификации институтов; внедрение согласительных стратегий принятия решений; возвращение утраченного консенсуса между ветвями власти; стабилизацию политических процедур; упорядочение использования государственных ресурсов и контроля центральной власти над ними.

Сложность выполнения этих задач была усилена тем, каким образом Путин стал президентом. Он совершил головокружительную карьеру от подполковника КГБ, через вице-мэра Санкт-Петербурга в 1994 г. до президента страны в 2000 г. Будучи человеком «большого скачка», Путин в период своего молниеносного взлета постоянно испытывал острый кадровый дефицит. Его друзья и знакомые, на которых он мог бы опереться и доверять им, слишком отставали в своей карьере. Поэтому Путин находился в своеобразном вакууме, когда он, перемещаясь с одного высокого поста на другой, не успевал подтягивать на более высокие посты своих людей, и какое-то время оставался почти без поддержки. Это обстоятельство накладывало серьезный отпечаток на проводимые им реформы, вынуждая искать опоры в действующих кадрах, даже если они его не устраивали. Кадровая чехарда, сопровождавшая всё правление Ельцина, сменилась штилем: первые два года путинского правления никого не увольняли. Но новые кадры постепенно подтягивались в эшелоны власти.

Реформа политической системы не заставила себя долго ждать: уже через пять месяцев после победы на выборах в марте 2000 г. Путин меняет систему взаимоотношений федерального центра с регионами. Реформа Путина предполагала следующие шаги: создание новых административно-территориальных образований — федеральных округов, курировать деятельность которых были поставлены полномочные представители президента, их заместители, а также главные федеральные и просто федеральные инспектора со своими аппаратами;[273]изменение статуса губернаторов, глав местного самоуправления;[274]изменение принципа формирования верхней палаты Федерального Собрания — Совета Федерации;[275]создание Государственного совета.[276]Путин начал весьма решительную реформу, приведшую к изменению всей конфигурации институтов власти.