Создание Госсовета РФ — этого нового «совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти»,[287]— было призвано хотя бы отчасти восстановить баланс сил, продемонстрировав губернаторам, что Кремль не намерен полностью вытеснить их с поля высокой политики. Потеряв позиции в Совете Федерации, региональные лидеры вновь получили возможность лично встречаться с президентом страны, пусть и на «совещательной основе». Для решения оперативных вопросов формируется президиум Госсовета в составе семи членов, которые отбираются президентом РФ и подлежат ротации один раз в полгода (статья 3.8. указа № 602). Бывшие сенаторы и после реформы СФ получают федеральную «площадку» для консультаций. Создание Госсовета продемонстрировало намерение В. Путина расширить круг проводимых консультаций и «нулевых чтений» со всеми значимыми группами российской элиты для того, чтобы минимизировать сопротивление проводимой реформе и в то же время стремиться к достижению консенсуса по важнейшим вопросам государственной политики.

Этот этап реформы Путина привел к тому, что была устранена главная причина слабости государства, построенного его предшественником Ельциным, которая крылась в разрушении управленческой вертикали, что привело к определенному вакууму власти федеральных структур, утрате ими контроля и механизмов воздействия на политический процесс в масштабах страны, к агомизации элиты. Путин вернул Кремлю значительный объем власти над регионами, расширил базу поддержки центра на местах и наметил пути для восстановления действия механизмов управления территориями, не нарушая при этом демократических принципов (по крайне мере формально). Была создана управляемая, сверху донизу упорядоченная система исполнительной власти, усилено федеральное присутствие в регионах. Надо отметить, что Путин не пошел по пути, который активно обсуждался среди элиты: отменить выборы губернаторов. Мировое сообщество, без сомнения, восприняло бы такой шаг как возврат к старым методам авторитарного правления. Была избрана иная стратегия — ввести в каждый регион президентских назначенцев, которые в новой иерархии власти заняли более высокое место, нежели главы субъектов Федерации при Ельцине. Реформа Путина 2000 г. восстановила субординацию элитных групп, усилила центр и его контроль над регионами. Если весь период правления Ельцина власть рассредоточивалась, перемешаясь от центра к регионам, то в первый же год правления Пугина процесс был обращен вспять: власть вновь стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным. Опасность неуправляемости территорий и неподчинения региональных лидеров Кремлю была преодолена.

Реформа Государственной Думы и новые принципы партийного строительства

Следующей по важности задачей после приведения губернаторов к послушанию стало изменение фактического статуса Государственной Думы и создание новых условий для партийного строительства. Ельцинская Дума в качестве политической вольницы и центра власти, оппозиционного Кремлю, совсем не устраивала Путинское руководство. Но возможные сценарии реформ были ограничены тем, что Путину досталась Дума, сформированная еще до его избрания президентом — в конце 1999 года, когда в обществе царили анти-Ельцинские настроения. Правда, предусмотрительные руководители администрации президента РФ готовились заранее к тому, что «исполняющему обязанности президента» вскоре потребуется плацдарм в парламенте, и смогли сформировать две пропутинские группы: «Единство» и «Народный депутат». Однако, несмотря на эти усилия, голоса оппозиционеров и справа и слева были все еще многочисленны.

Таблица 6. Партии власти на выборах в Государственную Думу 1993–2003 гг.[288]

Задачи, поставленные Путиным перед чиновниками его администрации, сводились к следующему: сформировать «президентское большинство» в Думе; нейтрализовать оппозицию и лишить Думу статуса «второго центра власти» в государстве; создать основу для сильной и стабильной партии власти, которая могла бы уверенно выиграть выборы 2003 года; создать условия, при которых победа партии власти и в будущем была бы делом техники; стать источником регулярного пополнения кадров элиты.

Для этого требовались многосторонние усилия как по работе с депутатами действующей Думы, так и по подготовке к следующим выборам. Нужен был новый закон о партиях, который расчистил бы политическое поле, освободив предстоящие выборы от маргинальных и радикальных организаций. Все годы демократизации с 1993 по 1999 г. количество избирательных объединений, участвующих в федеральных выборах, было труднообозримым для избирателей: в думских выборах 1993 г. участвовало 43 партии, в выборах 1995 г. — 23; в выборах 1999 г. — 28.[289]

Одной из важнейших целей закона было укрепление партии власти — института, введенного в российскую политическую практику еще Ельциным. Эта бюрократическая организация от выборов к выборам меняла название и лидера, но неизменно выполняла функции парламентского представителя исполнительной власти. Таковой она и должна была остаться. Но «кадровая партия» при Ельцине обладала рядом недостатков: она была слаба организационно, не имела внятной идеологии и даже лояльность ее влиятельных членов Кремлю вызывала подчас серьезные сомнения. Ельцинские партии власти (ПРЕС С. Шахрая, «Демократическая Россия» Е. Гайдара, «Наш дом — Россия» В. Черномырдина) на каждых выборах с трудом преодолевали необходимый процентный ценз и проходили в Думу, не имея большинства. Слабость партии власти была свидетельством слабости самого Кремля и дискредитировала президента. Перед Путиным стояла задача не просто сохранить институт «кадровой партии», но и укрепить его. Партия власти должна была стать безусловным лидером на выборах. Работа в этом направлении началась еще в 1999 г., когда В. Путин был сначала премьер-министром, а затем исполняющим обязанности главы государства. Созданный при содействии Путина блок «Единство» возглавил министр МЧС, молодой генерал С. Шойгу. Новая партия власти на первых порах отличалась теми же недостатками, что и прежние: конъюнктурностью, отсутствием идеологии и отрывом от масс.

И тем не менее блок «Единство» получил на выборах 1999 г. 23,32 % голосов,[290]что было заметно больше предыдущих достижений партий власти. Кроме того, пропутинское большинство формировалось на базе группы «Народный депутат», объединившей главным образом одномандатников, «завербованных» Кремлем еще во время избирательной гонки. «Единство» получило 64 места в парламенте по федеральному списку и 9 мест присоединившихся одномандатников, в группу «Народный депутат» вошли 58 депутатов.[291]