В центральных уездах земская реформа, начатая еще в 1539 г., носила с самого начала продворянский характер. Правительство передало надзор за местным управлением губным старостам и городовым приказчикам, которых избирали из своей среды провинциальные дворяне. Губные старосты, а не наместники-кормленщики должны были теперь вершить суд по важнейшим уголовным делам. Деятельностью губных старост непосредственно руководил Разбойный приказ в Москве.

Летописный рассказ о преобразовании военно-служилой системы в 1556 г. страдает такими же противоречиями, что и повествование о кормлениях. Проблема воєнної! службы и земельного обеспечения дворянства оказалась в центре внимания властей с первых дней реформы. В знаменитых «царских вопросах» Стоглавому собору власти впервые заявили о необходимости «уравнять дворян в землях» и обеспечить разоренных «недостальных» дворян. «И то бы приговорити, — значилось в царских вопросах, — да поверстати по достоинству безгрешно, а у кого лишек, ино недостаточного пожаловати». Не было другого вопроса, который бы так глубоко занимал и волновал всю массу дворянства, как вопрос о земельном обеспечении. Тема «дворянского оскудения» получила наиболее полное освещение в сочинениях известного публициста 50-х годов Ермолая Еразма. Его трактат «О землемерии» содержал проект всеобъемлющей перестройки системы поземельного обеспечения служилого дворянства. Целью Еразма было спасение «скудеющего» мелкого дворянства и вместе с тем облегчение участи крестьян — «ратаев». Еразм добивался того, чтобы дворяне несли воинскую службу в строгом соответствии с размерами их земель. Для этой цели правительство должно было произвести всеобщее «землемерие».

Для Еразма характерно живое сочувствие нуждам крестьян. Адашев стремился провести военно-административные реформы, отвечавшие интересам дворян в первую очередь. Однако идеи Ермолая Еразма не были чужды Адашеву. Следы их влияния можно обнаружить в летописном рассказе о реформе военно-служилой системы в 1556 г. Согласно этому рассказу, «приговор» о службе должен был воплотить в жизнь идею уравнения дворян в земельных владениях: «Посем же государь и сея расмотри: которые велможы и всякие воины многыми землями завладели, службою оскудеша, не против государева жалования и своих вотчин служба их, — государь же им уравнения творяше: в поместьях землемерие им учиниша, комуждо что достойно, так устроиша; преизлишки же разделиша неимущим».

Перед нами литературная версия, а не подлинный текст закона. Тщетно мы стали бы искать в нем ответ на вопрос, какие поместные оклады служили основой уравнительного «землемерия» и как определялись «излишки» у вельмож, «оскудевших службой».

Из дальнейшего летописного изложения можно заключить, что реформа свелась к очередному генеральному смотру дворянского ополчения, во время которого служилые люди и «новики» получили положенные им поместные оклады, а «нетчики» лишились своих земельных владений. Среди землевладельцев, лишившихся «преизлишков», были, конечно, не одни «вельможи». Кроме них, пострадали вдовы, малолетние дети дворян, разоренная мелкота, «избывшая службы».

Проект уравнительного «землемерия» был самым радикальным из всех проектов Адашева. Но на практике его осуществление, по-видимому, не привело к решительному перераспределению земель между «вельможами» и «простыми воинниками». Реальное значение реформы состояло в другом. Власти приравняли вотчины к поместьям в отношении военной службы. Не только помещики, но и вотчинники теперь должны были отбывать обязательную военную службу и выходить в поход «конно, людно и оружно». С каждых 150 десятин пашни землевладелец выводил в поле воина в полном вооружении.

Боярская книга 1556 г. свидетельствует, что нормы службы с земли, обозначенные в летописном отчете Адашева, носили реальный характер. Примечательно, что при определении норм службы власти приняли за исходную норму оклад в 100 четвертей «доброй» земли. Помещики, имевшие меньший оклад, вообще не обязаны были выставлять в поход боевых холопов. Вотчинники получили право на поместье наряду с прочими служилыми людьми, вследствие чего принцип обязательной службы был распространен на все категории землевладельцев. Поместная система уравняла всех дворян в отношении службы.

При анализе реформы службы надо иметь в виду, что Россия не имела ученого «сословия» правоведов и развитой юриспруденции. Законодательные функции Боярской думы и приказных ведомств были ограниченны. Источником закона было не право, а монаршая воля. Летописный отчет о реформе службы снабжен заголовком «О рассмотрении государьском». Реформа опиралась не на закон с четко разработанными юридическими нормами, а на царские предначертания. Предоставление поместий служилым людям имело вид царской «милости» или царского «пожалования».

Военная реформа, как полагают, укрепила вооруженные силы России. Такая оценка требует существенной поправки.

В Древней Руси удельные князья и богатые бояре держали собственные дружины и пользовались правом отъезда. С образованием единого государства система организации этих военных сил претерпела перемены. Сами князья и бояре навсегда утратили право отъезда, а их военные свиты в XVI в. стали комплектоваться по общему правилу из несвободных людей — холопов.

Помещики держали холопов двух категорий. Страдники — пашенные мужики — пахали землю на господина. Боевые холопы несли службу. Землевладельцы вооружали их, предоставляли боевого коня, запас продовольствия в поход. При этом слуга должен был дать господину долговую расписку, или кабалу, на сумму, в которую оценивалась стоимость предоставленного имущества. Боевые слуги начала XVI в. были старинными и полными холопами, слуги второй половины века — кабальными людьми.

В середине XVI в. очевидцы отметили факт разорения мелкопоместного дворянства. Богатые землевладельцы пускались во все тяжкие, чтобы заполучить в свою вооруженную свиту опытных воинов из числа выбывших со службы детей боярских.

Иван Пересветов отстаивал право «воинников» — детей боярских на вольную службу государю. Но власти остались глухи к советам такого рода. Поддержание боеспособного дворянского ополчения было в глазах правительства первоочередной задачей, а потому интересы разоренной служилой мелкоты были принесены в жертву интересам знати и дворян, которые могли нести службу в тяжеловооруженной коннице и содержать боевых холопов.

Указ 1558 г. подтверждал законность всех служилых кабал на сыновей дворян (детей боярских) старше 15 лет, не находившихся на царской службе. Чем определялась такая позиция правительства? Чтобы вернуть оскудевшего дворянина на цареву службу, казне надо было затратить большие средства: обеспечить воина поместьем, экипировать в поход. Но был и другой выход. Ратника мог снарядить состоятельный землевладелец, ссудивший ему деньги под кабалу. Закон определял пятнадцатирублевый максимум, то есть максимальную сумму долга кабального. На эти деньги можно было полностью вооружить всадника. Ценою свободы сын боярский, лишившийся доходов, получал возможность вернуться на военную службу.

Боевые холопы получали служнюю пашню и пахали ее на себя. Служняя пашня была принадлежностью поместья — государственного имения, что и определило характер службы военных холопов. Господство государственной земельной собственности привело к тому, что служба боевых холопов утратила характер частной службы и приобрела вид государственной повинности. В ходе реформы власти ввели в середине XVI в. принцип государственной регламентации военной службы холопов.