7 июля 1941 г. командующий тылом группы армий «Центр» генерал Макс фон Шенкендорф подписал первое административное распоряжение, в котором подчеркивались первоочередные задачи военных комендантов по созданию органов местного управления и полиции порядка[35].

29 августа 1941 г. командование сухопутными силами Германии разрешило командующим тыловыми районами по согласованию и во взаимодействии с высшим руководством СС и полиции приступить к формированию из местных жителей и бывших военнопленных вспомогательной полиции.

6 ноября 1941 г. рейхсфюрер СС подписал приказ, регламентирующий вопросы формирования и деятельности вспомогательной полиции на территории зоны оккупации В. Согласно этому документу, все созданные в гражданской зоне оккупации из местного населения охранные и полицейские формирования объединялись во «вспомогательную службу полиции порядка» (Schutzmannschaft der Ordnungspolizei).

Последняя подразделялась на 4 категории: «индивидуальная служба» (Schutzmannschaft-Einzeldienst) по охране порядка в городах (охранная полиция, Schutzpolizei) и сельской местности (жандармерия, Gendarmerie); батальоны вспомогательной полиции (Schutzmannschaft-Bataillonen); пожарная охрана(Feuerschutzmannschaft); вспомогательная охранная служба (Hilfsschutzmannschaft), предназначенная для охраны лагерей военнопленных, тюрем и пр. Общая численность вспомогательной полиции зоны оккупации В к 1 июля 1942 г. насчитывала 165 128 человек, а к началу 1943 г. достигла 330 тысяч человек, причем в охранной полиции, жандармерии и пожарной охране было задействовано 253 тысяч человек[36].

Надо добавить, что полномочия Гиммлера не ограничивались только гражданской зоной оккупации. Еще накануне войны с Советским Союзом Гитлер провел ряд совещаний с участием высших представителей вермахта и СС. Это нашло отражение в директивах к плану «Барбаросса» от 13 марта 1941 г., в которых указывалось, что выполнение «специальных задач» в районе боевых действий ложится на рейхсфюрера СС. Под «специальными задачами» подразумевалось уничтожение определенных групп населения (в первую очередь — евреев), что должны были осуществлять особые формирования СС — так называемые айнзатцгруппы, которые подразделялись на айнзатцкоманды и зондеркоманды.

Масштаб карательной практики потребовал привлечения к осуществлению этих задач полицейских формирований, укомплектованных как германскими сотрудниками, так и местными коллаборационистами. Поэтому уже 25 июля 1941 г. рейхсфюрер СС подписал приказ «О задачах полиции на оккупированных территориях»[37]. В документе подчеркивалось: «Необходимо создать дополнительные охранные формирования из подходящей для нас части населения оккупированных областей». О привлечении местных жителей в полицию речь велась и в приказе Гиммлера от 31 июля 1941 г. «О создании охранных формирований»[38].

19 ноября 1941 г. статус вспомогательной полиции в зоне гражданского управления был окончательно закреплен в совместном приказе шефа СС и министра по делам оккупированных восточных территорий Альфреда Розенберга «О подчиненности полицейских служб на оккупированных территориях»[39].

Основным же руководящим документом, регулирующим, в частности, различные вопросы формирования и деятельности вспомогательной полиции в военной зоне оккупации, следует считать подписанный начальником Главного штаба сухопутных войск генерал-полковником Францем Гальдером приказ № 8000/42 от августа 1942 г. «В отношении вспомогательных сил на оккупированных восточных территориях».

Согласно этому документу, подразделения охраны (служба порядка) в зоне военных действий формируются «из добровольцев или освобожденных военнопленных оккупированных областей». Эти подразделения с постоянной дислокацией предназначены для полицейских и охранных функций или «отдельных задач». В группе армий «А» и «В» они носят название «вспомогательные команды охранения» (Hilfswachmannschaften), в группе армий «Центр»—«служба порядка» (Ordnungsdienst), в группе армий «Север»—«вспомогательные команды охранения и боевые подразделения из числа местных жителей» (Hilfswachmannschaften und EinwohnerkampfVerbande).

Приложение 5 к приказу регламентировало вопросы денежного, продовольственного и вещевого обеспечения, а также устанавливало знаки различия сотрудников службы охраны порядка. В приказе также указывалось, что «вспомогательная полиция с момента передачи зоны военных действий гражданской администрации, как правило, передается в соответствующие полицейские органы»[40].

Под «соответствующими полицейскими органами» подразумевается ведомство Гиммлера, которое на всех без исключения оккупированных Германией территориях было призвано выполнять политические функции по нивелированию деятельности сопротивления и партизан, контролю за работой местных органов охраны порядка, осуществлению мероприятий карательного характера. Все эти задачи было возложены на представителей ведомства Гиммлера в лице высших фюреров СС и полиции (Hohere SS und Polizeifuhrer, HSSPF). Последние фактически подчинялись лично рейхсфюреру СС. Высшим фюрерам подчинялись командующие полиции порядка и командующие полиции безопасности и СД, командующие войск СС, а через них — все отряды СС и части полиции порядка, а также местные службы полиции безопасности и СД. Высшие фюреры СС и полиции были главными организаторами нацистского террора на оккупированных территориях.