Что же представляло собой Учреждение о губерниях, которое было распространено на новые территории?

7 ноября 1775 г. Екатериной II были утверждены 28 глав Учреждения о губерниях, последующие 3 главы — 4 января 1780 г. Новое положение о губерниях укрепило абсолютистскую монархию и удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к местному управлению. Созданный в результате реформы аппарат управления на местах оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями при Павле I до буржуазных реформ 60-х годов XIX столетия, а затем в несколько преобразованном виде и до октября 1917 г.

Учреждение о губерниях ввело новое административно-территориальное деление, в его основу был положен демографический принцип — численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинция как промежуточная территориальная единица была ликвидирована.

Новое местное управление, согласно Учреждению, отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные и усиление роли в управлении на местах выборных представителей от дворянства. Отделение административной власти от судебной — принцип, характерный не для феодального, а уже для буржуазного строя. Абсолютистскими правительствами он использовался в данном случае формально. Именно такой, формальный, характер носило и разделение властей, поскольку суд оставался в зависимости от наместников и губернаторов.

Структура местного самоуправления выглядела теперь следующим образом. Главным административным органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти: в его компетенцию входили обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержание порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, фактически он управлял единолично.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитан-исправника и двух-трех заседателей, но, в отличие от губернского правления, члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года. Дворянские уездные собрания были созданы еще для выборов депутатов в Уложенную комиссию 1767 г. и положили начало дворянским уездным, а затем и губернским обществам, узаконенным Жалованной грамотой дворянству 1787 г. В административное управление города принципиальных изменений не было внесено. Власть здесь по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян.

Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства. В эти учреждения были переданы сбор и учет доходов и расходов губерний и уездов, чем раньше занимались Камер- и Ревизион-коллегии. Затем компетенция казенных палат значительно расширилась — к ним перешли функции Мануфактур- и Берг-коллегий и некоторых других центральных учреждений. Организация финансово-экономических органов на местах была новостью. Их появление объясняется развитием экономики страны и формированием капиталистического способа производства, влиянием этих факторов на крепостное хозяйство, выразившимся в первую очередь в росте дворянского предпринимательства.

В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии — для дворян, городовой суд и губернский магистрат — для горожан, нижняя и верхняя расправы — для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества. Новым учреждением в системе местного управления были Приказы общественного призрения. Наделенные административно-полицейскими функциями, они осуществляли также «попечение и надзирание» за народными школами, сиротскими домами, больницами, аптеками, богадельнями.

Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышался генерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2–3 губернии, которые образовывали наместничество. Наместник был поставлен над всеми органами власти и суда и осуществлял надзор за исполнением законов, за учреждениями и должностными лицами. Он имел право вмешиваться в судебные решения, останавливать исполнение приговоров. В его подчинении находились войска, располагавшиеся на территории губернии. Наместники непосредственно назначались императрицей и отчитывались перед ней, а, находясь в столице, заседали вместе с сенаторами. Указом императрицы от 24 августа 1783 г. генерал-губернаторы должны были два раза в месяц составлять краткие донесения о состоянии губерний, что позволяло Екатерине II и ее правительству всегда быть в курсе происходящих в стране событий и оперативно решать возникающие проблемы. Но увлеченный лавиной дел, Потемкин не всегда укладывался в сроки, и в одном из писем 30 декабря 1787 г. Екатерина сетовала, что «в сей час ровно месяц, как от Вас не имею ни строки. Из каждой губернии, окроме имени моего носящей (т.е. Екатеринославской. — Н.Б.), получаю известия двойжды в месяц, а от Вас и из армии ни строки, хотя сей пункт есть тот, на который вся мысль и хотение устремлены. Это заставляет меня умирать не одною, а тысячью смертей».

Учреждением должности наместников (генерал-губернаторов) с чрезвычайно широкими полномочиями Екатерина II стремилась компенсировать проведенную ею известную децентрализацию управления. Большие полномочия и неограниченная власть в губернии давали возможность генерал-губернаторам действовать более оперативно в решении возникающих проблем, что приводило к определенным результатам.

Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния» 1782 г. В каждом городе учреждалась Управа благочиния во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничими — в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных судов и властей, занималась городским благоустройством, осуществляла надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т.п.

Реформа 1775 г. решила очень важный для абсолютистского государства вопрос: создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти, ликвидировала чрезмерную централизацию управления.

Для сосредоточения управления духовная власть была также реорганизована. В Азовской и Новороссийской губерниях была учреждена новая епархия под названием Славянского и Херсонского архиепископства (1775 г.).

Чтобы представить себе систему управления Екатеринославского наместничества, можно посмотреть на его штат в 1788 г.: в Екатеринославском наместническом правлении — генерал-губернатор князь Г.А. Потемкин-Таврический; правитель наместничества И.М. Синельников, генерал-майор и ордена Св. Владимира 2-й степени кавалер; советники — коллежский советник и ордена Св. Владимира 4-й степени кавалер A.M. Титов, надворный советник Д.Д. Шмаков; секретарь, титулярный советник Дмитрий Смольянинов.

В палате уголовного суда — председатель полковник и ордена Св. Владимира кавалер И.М. Синельников, советники и секретари. Кроме палаты уголовного суда были палата гражданского суда и казенная, их состав был идентичен. При правлении существовали экспедиции: винная, соляная, «щетная». В наместничестве действовали «совестный», верхний земский суды; общий надзор осуществлял губернский прокурор В.Т. Золотницкий, при нем были два стряпчих (казенных и уголовных дел). В губернском магистрате были предусмотрены должности: председателя, обер-провиантмейстера, стряпчего и губернского секретаря. Приказ общественного призрения возглавлял сам правитель наместничества И.М. Синельников.