В первое время северное правительство не считало нужным принимать радикальные решения до созыва будущего Учредительного собрания. Заявив о необходимости обеспечить права «трудящихся на землю», оно передало разрешение местных споров о землепользовании земельным отделам земств. Крестьяне на Севере получили свободный доступ к лесным ресурсам при общей регулирующей роли земских самоуправлений[628]. Также земства распоряжались казенными сельскохозяйственными землями, находившимися в пользовании населения, и дополнительным фондом государственных земель, которые шли на удовлетворение нужд малоземельных крестьян. В качестве общих правил земства должны были руководствоваться положением прежнего Учредительного собрания о бесплатной передаче земель в пользование крестьянам, а также созвучным ему постановлением февральской 1918 г. сессии губернского земельного комитета. Более сложные споры между общинниками предполагалось передавать на третейское разбирательство из волостной управы в уездный земельный отдел, дальше – в губернское земство и наконец, в качестве высшей инстанции, – на рассмотрение Архангельского правительства[629].

Однако такая схема решения конфликтов не удовлетворила никого. Крестьяне продолжали направлять многочисленные жалобы земствам и мировым судьям, указывая на несправедливое распределение участков, на «незаконное» наделение землей женщин и «пришлого элемента», на изъятие трудовых расчисток и тому подобное. В свою очередь земства, и суды настаивали перед северным правительством на том, что надо наконец ясно определить правила и нормы землепользования в губернии, так как иначе они не могли разрешать споры. Все это вынудило кабинет приступить к разработке земельных законов[630].

Уже с конца сентября 1918 г. при губернской земской управе действовала земельная комиссия, разрабатывавшая рекомендации по нормам землепользования. А 20 ноября 1918 г. при земельном Отделе правительства открыло работу специальное совещание из представителей земств, агрономов, юристов во главе с председателем кабинета и управляющим отделом Н.В. Чайковским. Оно собрало имевшиеся земельные законы, постановления земельных комитетов и крестьянских съездов, а также прошения и жалобы населения и выработало три законопроекта, которые были представлены на утверждение правительства[631]. Чайковский считал принятие законов неотложной необходимостью и торопил работу комиссии[632]. В итоге первый и самый главный из законов, регулирующий пользование расчистками, был принят правительством уже 13 января 1919 г., за несколько дней до отъезда Чайковского в Париж. Под руководством П.Ю. Зубова, заместившего Чайковского во главе кабинета и Отдела земледелия, 19 февраля и 4 апреля 1919 г. Северное правительство утвердило остальные законы – о пользовании арендованными казенными землями, а также участками, находившимися во владении монастырей и церкви.

Вместе взятые, эти постановления подтверждали передачу в распоряжение земств казенных и церковных земель, находившихся в пользовании крестьян. Также они впервые ограничивали размер участка, находившегося в пользовании одного домохозяйства. Максимальная площадь расчистки или арендованной земли определялась в 11 десятин на крестьянское хозяйство. И только излишки должны были поступать в передел и распределяться волостными земствами среди нуждающихся. Норма была гибкой, и в виде исключения хозяйства могли сохранять за собой избыточные площади, внося за них поземельный сбор. Главным условием владения землей была обработка ее собственными силами и использование в земледельческих или промысловых целях. Схожий принцип применялся и к церковным землям. В собственности причтов и монастырей оставались лишь земли в размере «трудовой нормы», соответствовавшей среднему крестьянскому наделу в данной волости или уезде. Остальные земли поступали в распоряжение земств для равного распределения среди нуждавшихся крестьян[633].

Как отмечал Чайковский, главной целью законов было «поддержать трудовое хозяйство»[634]. Поэтому трудовой принцип землепользования был центральным стержнем аграрного законодательства Северного правительства. Наемный труд разрешался только в исключительных случаях, например в пользу вдов, солдаток и сирот, не способных самостоятельно обработать надел, но не имевших других средств к существованию. Трудовой принцип обусловил и довольно низкий земельный максимум. Хотя норма в 11 десятин примерно в три раза превышала среднюю по площади расчистку в Архангельской губернии, правительство едва ли ставило целью создать крупные крестьянские хозяйства «столыпинского типа»[635]. Суровый северный климат не позволял наладить на таких участках товарное хозяйство. Не случайно во времена столыпинской реформы земельный максимум в Шенкурском уезде был определен в 21 десятину, а в 1919 г. губернское земство добивалось увеличения максимального размера владений до 24 десятин[636]. Но хотя Северное правительство допускало отступления от закона, чтобы обеспечить интересы трудовых пользователей, предельный размер участка увеличен не был[637].