Доклады Сената, как при обсуждении отдельных положений законопроекта, так и по поводу случаев, возникавших в порядке управления, когда обнаруживалась необходимость считать разрешение отдельного случая прецедентом для подобных дел или установить по поводу его определенную норму, носили характер законодательного почина. А потому и эти доклады нужно присоединить к тем моментам, когда, как мы рассматривали выше, возбуждалась законодательная инициатива. Такие доклады были не единичным, а постоянным явлением – одинаково как в сфере законодательства, так и [в сфере] управления.

Вторым источником, откуда Сенат черпал критерии при обсуждении законопроектов, было законодательство Московского государства – Соборное уложение 1649 года и новоуказные к нему статьи. Например, при обсуждении норм Генерального регламента, [а именно] главы X – «О неработных днях», Сенат во второй редакции положил резолюцию: «Написать из Уложения о том»[732]; или при обсуждении главы XIV – «О колегейном гербе» – на полях текста была сделана заметка: «Выписать, как о печати по Уложению»[733] – и т. д.

После каждого чтения и исправления в Сенате или на докладе царю текст законопроекта переписывался писцом с введением последних исправлений и представлялся вновь на обсуждение Сената.

Петр придавал обсуждению и выработке законопроекта Генерального регламента большое значение, поэтому часто сам присутствовал при чтении проекта. По черновым подлинным записям видно, что он принимал участие при рассмотрении пятой редакции, шестой, седьмой, десятой 15 января 1720 года и при предпоследнем обсуждении 20 января того же года в собственном своем Кабинете[734]. В этой редакции кабинет-секретарем Макаровым сделана пометка на листе с исправлениями Петра: «Пополнено сим при слушании в Кабинете генваря 20[‐го] дня 1720 г., и впредь к слушанию внесен наряд»[735]. Этот «наряд» состоял в дополнениях Генриха Фика, которые были рассмотрены 10 февраля 1720 года, и тогда же была подготовлена последняя редакция закона. Таким образом, проект обсуждался более двух лет, в течение которых рассматривался Сенатом с привлечением консультанта-иностранца, а также Петром в Сенате и у себя в Кабинете, а всего – двенадцать раз.

При изучении исправлений Генерального регламента, сделанных Петром, в них можно видеть, так же как и во всякой его работе над проектом закона, основные руководящие идеи, пронизывающие законопроект с начала и до конца. Такой основной идеей Генерального регламента являлось положение, что сильным и устойчивым государство может быть только при условии правильной организации государственных учреждений и при наличии честного, «порядочного» выполнения своих служебных и гражданских обязанностей всеми – «от мужика и солдата даже до Сената». А для этого как государственные учреждения, так и каждый служащий должны были точно знать свою «должность» и честно выполнять свои обязанности, имея перед глазами закон, устанавливавший награду за заслуги и кару за нерадение и преступления по службе. Поэтому законодатель должен был в своем законе дать точное установление порядков государственной службы, «чтоб никто неведением не мог отговариваться». Генеральный регламент, как показывает самое его название, должен был предусмотреть и установить такие нормы, которые имели бы общее, «генеральное» значение для всех государственных учреждений. Среди таких порядков особенно нуждались в законодательном регламентировании те, которые в старых учреждениях порождали действительно «генеральное» явление, например московскую волокиту. Генеральный регламент и ставил своей целью, как в нем самом указывалось, «все случаи отнять, чтоб не могли чем отговариватися и через многие вопросы оное дело продолжать и замедливать» (глава XIV, пункт 6). Для этого Петр установил письменную форму указов, регламентировал точные сроки разбора дел и ответов на запросы (глава IV), определил дни и часы присутствия (главы III и XII), установил ответственность за «непотребное замедление» (глава XIV), воспретил хранение служебных бумаг на дому (глава XVI) и многое другое[736].

Следует отметить в выработке проекта Генерального регламента обычный законодательный прием Петра, который состоял в том, что при установлении какой-либо нормы, обязательной к исполнению, он неизменно сопровождал ее санкцией за неисполнение. Так было, например, при выработке Устава Военно-морской академии в Петербурге в 1715 году, 1 октября. Утверждая проект Устава, Петр прибавил: «В протчем быть так, только надлежит написать под всяким пунктом наказание по обычаю академийскому»[737]. Сам же он установил наказание только к пункту 8 Устава – о соблюдении дисциплины во время экзерциции: «Для унятия крику и бесчинства выбрать из гвардии отставных добрых солдат, и быть им по человеку во всякой каморе во время учения и иметь хлыст в руках. И, буде кто из учеников станет бесчинствовать, оным бить, не смотря, какой бы оной фамилии ни был»[738]. То же имело место и при выработке Генерального регламента. Изучая историю написания текста отдельных глав этого закона, можно видеть, как Петр с неизменным постоянством и терпением в одиннадцатой редакции законопроекта собственноручно прибавлял ко всякой главе, где это требовалось ее содержанием, соответствующее наказание за неисполнение. Приведем [лишь] немногие примеры. В главе III было установлено время служебных занятий, «приезд на службу и выезд», причем Петром было добавлено: «…под штрафом за всякий раз небытия – месяц, а за час недосидения – неделя вычета жалованья»[739].

Особенно суров был Петр к весьма распространенному, можно сказать национальному, явлению того времени – волоките. В одиннадцатой редакции царь сделал специальное распоряжение: «Чтоб не волочили дело, особый пункт учинить»[740]. В разработке его он сам принял участие. В окончательной редакции пункта были установлены определенные разумные сроки исполнения дел и предусмотрены все возможные случаи законных задержек. Поэтому неисполнение считалось нерадением, халатностью, преступлением по службе и подлежало суровому наказанию. За «неответствование» в срок подчиненных органов вышестоящим и нерешение в установленные [же] сроки «челобитчиковых дел» было положено денежное взыскание: «…за каждый день по 30 рублей, ежели убытка кому от того не учинилось», в противном случае в первый и второй раз – вдвое [больше] и т. д.[741]

Преступления по должности, нехранение «прав гражданских», по воззрениям Петра, подлежали особенно тяжкой каре. Такими преступлениями являлись: 1) кража документов, 2) разглашение [государственной] тайны, 3) злоупотребления документами и законами, 4) взяточничество и «похлебство», 5) подлог в документах. Для таких преступлений Петр установил собственноручно следующую санкцию: «За [с]ии преступления как вышним, так и нижним за 1, 3 и 5 надлежит чинить смертная казнь или вечная на галеру ссылка с вырезанием ноздрей и отнятия всего имения; за 2 и 4 ссылкою вечною на галеры или временною и отнятием всего или части имения и шельмованием или лишением чина и тяжким штрафом (ежели первое) наказать по силе прегрешения»[742].