Будучи «страной-лидером» в части реформирования судебной системы, Италия взяла на себя работу по созданию нормативно-правовой базы, подготовке работников прокуратуры, юристов и чиновников министерства юстиции, строительству инфраструктуры, улучшению условий содержания заключенных и увеличению вместимости тюрем. Итальянцы испытывали большие проблемы с координацией и распределением огромного потока помощи, поступавшей от разных государств, ООН, Всемирного банка и неправительственных организаций. В одном из исследований отмечалось, что «отсутствуют координация и сотрудничество в судебном секторе». Там же говорилось, что «итальянское правительство дистанцируется от афганских властей. Вместо поддержки решений, принимаемых афганской стороной, итальянцы… предпочитали выбирать и реализовывать свои проекты, почти без консультаций с ними»9.

Но если даже итальянцы делали все верно, им нужно было преодолевать разногласия, существовавшие между структурами судебной системы Афганистана. Президент Карзай создал Комиссию, которая должна была координировать проведение реформы. Но, создав Комиссию, Карзай лишил традиционные структуры судебной системы возможности контролировать и распределять иностранную помощь. Именно Комиссия должна была определять политику и приоритеты сектора и фактически определять, на что направить поступавшие от доноров средства. Но с первого дня своего существования Комиссия не имела возможности, денег и политического прикрытия для выполнения этой ответственной задачи. Президент не вмешивался, поэтому между Верховным судом, министерством юстиции, генеральной прокураторой и Комиссией разгорелась война за сферы влияния.

Заместитель министра Фейт и другие высокопоставленные чиновники Пентагона все время жаловались на итальянцев. «На фоне Италии даже немцы смотрелись хорошо», – саркастически заметил Фейт, имея в виду возглавляемую Германией программу подготовки Афганской национальной полиции. «В течение более года итальянцы не сумели прислать в Афганистан команду экспертов. Точнее говоря, они не прислали ни единого человека. Когда я поднял этот вопрос в разговоре с министром обороны Италии Антонио Мартино – самым думающим и надежным союзником, какого можно желать, он сказал, что постарается помочь, но юридические проблемы не входят в компетенцию его министерства»10.

Нет необходимости добавлять, что помощь Италии не помогла судебной системе Афганистана подняться на должную высоту. В рейтингах Всемирного банка с 2002 по 2008 г. Афганистан неизменно находится среди 2 процентов самых коррумпированных государств мира. Показатель практически не отличается от места, которое Афганистан занимал в последние годы правления талибов 11. Международная неправительственная организация «Transparency International» со штаб-квартирой в Берлине, занимающаяся мониторингом коррупции в мире, поставила Афганистан на одно из самых последних мест в своем «Индексе восприятия коррупции» (176-е из 180). Лишь в трех государствах – Гаити, Ираке и Сомали ситуация с коррупцией оказалась хуже, чем в Афганистане 12. Фактически, по оценкам Мирового банка, судебная система Афганистана за период, когда ее созданием руководила Италия, лишь ухудшилась. В 2007 г., например, она находилась среди 99,5 процента самых неэффективных судебных систем мира и уступала даже системам других государств региона – Ирана, Пакистана, России, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана 13.

В других сферах, включая разоружение, демобилизацию и реинтеграцию бывших боевиков, улучшения были тоже минимальными. Соединенные Штаты, ООН и правительство Афганистана на предоставленные Японией средства собрали значительное количество тяжелого вооружения. Но Афганистан был по-прежнему наводнен оружием и боеприпасами, отмечался рост числа повстанческих и других незаконных формирований и групп. Многие полевые командиры, например Абдул Рашид Дустум и Атта Мухаммед, сохранили свои вооруженные отряды. Даже Исмаил-Хан, которого президент Карзай перевез в Кабул и назначил министром водных ресурсов и энергетики, по-прежнему командовал мощной группировкой в западном Афганистане. «Программа разоружения успехов не принесла», – отметил сотрудник Совета национальной безопасности Дауд Якуб. По его словам, «она пошла по пути наименьшего сопротивления». Лидеры самых мощных группировок отказались распускать их. Когда силы Коалиции предлагали денежное вознаграждение за роспуск вооруженной группировки, командиры обычно демобилизовывали «мертвые души», которые не существовали в природе. Это был один из способов материального поощрения, который оказался контрпродуктивным. Афганец мог, например, сдать свой АК-47 и получить от правительства 200 долларов. Некоторые предприимчивые афганцы поняли, что это может принести прибыль, так как «АК-47 можно купить в Пакистане более чем в два раза дешевле этой суммы»14.

Реализация стратегии «страна-лидер» шла с большими трудностями, поэтому создалось впечатление, что НАТО получит второй шанс сыграть более серьезную роль в Афганистане. Тем более что в первые годы после изгнания талибов Соединенные Штаты уже обсуждали возможность широкого участия НАТО в операции. Во время поездки в Гардез в 2003 г. министр обороны Рамсфелд заявил командованию американских войск в Афганистане, включая генерала Эйкенберри, что устал от обвинений в том, что не позволяет НАТО увеличить свое присутствие в Афганистане. Теперь он хотел знать, стоит ли проверить НАТО15.

В 2003 г. генерал Джеймс Джонс, недавно назначенный Командующим Объединенными вооруженными силами НАТО в Европе, присутствовал на посольском ланче в британском посольстве в Брюсселе. Он тщательно подготовился отвечать на вопросы о НАТО, особенно применительно к Боснии и Косову. Но, к его удивлению, наиболее часто повторялся вопрос «Как привести НАТО в Афганистан?». После встречи Джонс вернулся в штаб и начал готовить оперативный план для Афганистана. В августе 2003 г. НАТО официально приняло на себя командование войсками ISAF. Штаб располагался в Кабуле и имел прямую связь со штаб-квартирами НАТО в Брюнссюме (Нидерланды) и Монсе (Бельгия). В октябре 2003 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию о расширении миссии НАТО за пределы Кабула 16. 24 октября 2003 г. германский Бундестаг проголосовал за отправку германских войск в спокойную северную провинцию Кундуз. В регионе, считавшемся в 90-х годах оплотом «Талибана» в северном Афганистане, проживали представители разных национальностей. Таджики, узбеки, пуштуны и хазарейцы жили относительно мирно, возделывая пшеницу, рис и просо. Около 230 солдат НАТО, направленных в Кундуз, стали первыми военнослужащими ISAF, которым выпало действовать за пределами Кабула 17.

В феврале 2004 г. генерал Джонс представил детальный оперативный план министрам обороны государств НАТО18. Он предусматривал поэтапное расширение участия НАТО в Афганистане. Оно должно было начаться с Кабула и идти против часовой стрелки на север, запад, юг и восток19. Через восемь месяцев НАТО завершило первый этап на севере. 28 июня 2004 г. альянс объявил о создании четырех новых Групп восстановления провинций (Provincial Reconstruction Team, PRT) в северном Афганистане: в городах Мазари-Шариф, Меймене, Файзабад и Баглан. Первый этап расширения был завершен в октябре 2004 г. НАТО начало брать под контроль операцию в Афганистане.