Достаточно своеобразно трактовался Челищевым принятый Белым движением термин «национальная диктатура». «Диктатура эта в то же время мыслилась как диктатура народная, национальная, и поэтому она, имея всю полноту власти, должна насыщаться народной мыслью, быть с нею неразрывной, чтобы в этом общении почерпать свои силы и иметь возможность бороться с силами, старающимися свести ее с пути действий исключительно национальных к достижению поставленной перед ней цели. Соответственно с этим общение могло вылиться лишь в форму создания законосовещательного учреждения, а на местах – широкого самоуправления» (3). Такое самоуправление обеспечивало бы прочность социальной базы Белого движения. Ослабление же вертикали «власть – общество» угрожало стабильности белых правительств, ослабляло состояние белого тыла.

Опорой южнорусского Белого движения становились надпартийные общественно-политические структуры, эволюционировавшие в сравнении с периодом 1917 г. Весной 1918 г. в Москве сформировались Правый Центр и Союз Возрождения России, претендовавшие на выражение соответственно правого и левоцентристского направлений. В проходивших между ними дискуссиях о форме правления был сделан выбор модели общероссийской власти в форме Директории. Именно этот вариант использовался в первоначальном тексте Основных законов Государства Российского, разработанном совместно Правым Центром (позднее – ВНЦ) и СВР в Москве весной 1918 г.: «Верховная власть в Государстве Российском принадлежит Директории… Директория представляет Государство Российское во внешнем мире. Ей подчинены вооруженные силы Государства в лице их Главнокомандующего, ею назначаемого».

Логика обоснования «коллегиальной власти» строилась на следующем тезисе: «… В процессе образования государственности и до установления окончательной формы государственного устройства власть, имеющая положить начало собиранию России, освобождению ее от ига большевизма и захвата внешним врагом, должна являть собой сильный, наделенный полнотою прав, независимый и способный действовать верховный орган, конструкция которого представляется в форме Директории-трех. В состав этой Директории с равными правами должны войти авторитетное военное лицо, руководящее всеми вооруженными силами, и два лица, представляющие социалистические и несоциалистические настроения в стране. Этой Директории должна принадлежать вся полнота Верховной Власти, которую она осуществляет при посредстве технического аппарата деловых министерств…» (4).

Таким образом, сохранялась модель управления, признанная оптимальной еще летом 1917 г. Причины этого выбора заключались в «отсутствии Цинцинната» (по словам руководителя Торгово-промышленного Союза С. Н. Третьякова на Ясском Политическом Совещании в ноябре 1918 г.), то есть яркой, харизматической личности; в опасении «реакции», поскольку единоличное правление ассоциировалось с подавлением «гражданских свобод»; в стремлении к компромиссу между различными политическими «сферами», союзными Белому движению. В этой ситуации оптимальным признавался вариант сильной исполнительной власти по модели «Правитель (единоличный или коллективный (Директория) – правительство». Данная схема в дальнейшем корректировалась условиями войны и экономического кризиса.

9 сентября 1918 г. было утверждено «Временное Положение об управлении губерниями и областями, занимаемыми войсками Добровольческой армии» (позднее дополненное и переименованное во «Временное Положение о гражданском управлении в местностях, находящихся под Верховным Управлением Главнокомандующего Вооруженными Силами Юга России»). В его преамбуле четко утверждалось: «Впредь до воссоздания разрозненных частей Российского Государства и создания законной Общерусской власти, вся полнота государственной власти в областях, занимаемых Добровольческой Армией, принадлежит Верховному Руководителю Добровольческой армии (Главнокомандующему Добровольческой армией)».

Далее в «Положении» говорилось об учреждении «Особого Совещания» при Верховном Руководителе Добровольческой армии (утверждено генералом Алексеевым 18 августа 1918 г.), создаваемого «для облегчения работы Главнокомандующего в сфере гражданского управления и для составления необходимых распоряжений и законодательных актов». Авторство создания такой структуры принадлежало известному политическому деятелю России В. В. Шульгину, составившему общий план ее работы. При этом предполагалось и рассмотрение «законопроектов по всем отраслям государственного устройства», и «восстановление органов государственного управления», и «установление тесной связи со всеми выдающимися деятелями по всем отраслям государственного управления». Первоначально Особое Совещание включало в себя отделы финансов, торговли и промышленности, иностранных дел, путей сообщения и юстиции (5).

Следует помнить, что аналогичные структуры уже имели место в Российской Империи (в 1878 г. под председательством министра внутренних дел П. А. Валуева работало «Особое Совещание для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в Империи», а в годы Первой мировой войны действовало Особое Совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне, а также специальные Совещания по продовольствию, по топливу, по перевозкам и др.). Подчиненные непосредственно Императору, это были координирующие органы, призванные объединить деятельность отдельных министерств и установить контакты с представителями торгово-промышленной, финансовой и политической элит (в работе Совещаний принимали участие представители Государственного Совета и Государственной Думы, в том числе и сам В. В. Шульгин). Очевидно, что схожий статус предусматривался и для белого Юга (структура, сочетавшая управленческие элементы и консультативные функции) (6).

По общему мнению белых военных и политиков, генерал Алексеев наиболее удачно подходил на пост руководителя всероссийского Белого движения, однако его скоропостижная кончина 25 сентября 1918 г. ускорила процесс разграничения функций военной и гражданской власти. Генерал Деникин принял звание Главнокомандующего Добровольческой армией, а генерал от кавалерии А. М. Драгомиров и генерал-лейтенант А. С. Лукомский стали заместителями Главкома по политической и военной части соответственно (7). Наступал т. н. «деникинский» период в организации государственной власти южнорусского Белого дела (8).

В историографии имеется мнение об исключительно законосовещательном характере деятельности Особого Совещания, его значительной зависимости от воли высшего командования Добровольческой армии. Это подтверждалось ст. 9 «Положения об Особом Совещании при Главнокомандующем Вооруженными Силами на Юге России» (утверждено 2 февраля 1919 г.): «в области законодательства и Верховного Управления Особое Совещание является совещательным органом при Главнокомандующем». Любое ведомственное решение требовало или согласования с председателем, или обсуждения на одном из заседаний Совещания.

Однако это не совсем так. «Положение» действительно определяло цель Совещания как «содействие» Главкому «в делах законодательных и административных», но уже сам его состав (14 управлений (военное, морское, внутренних дел, земледелия, иностранных дел, исповеданий, народного просвещения, почт и телеграфов, продовольствия, путей сообщения, торговли и промышленности, финансов, юстиции, государственного контроля) и 2 отдела (законов и пропаганды) в 1919 г.) показывал широту охвата вопросов внутренней и внешней политики. Профильные Управления дублировали министерства Российской Империи и Временного правительства (внутренних дел, иностранных дел, земледелия и землеустройства, продовольствия, торговли и промышленности, народного просвещения, военное, морское и др.). В отношении делопроизводства управления ориентировались на «права министров, применительно к учреждению Министерств» (как это определялось Св. Законов, т. 1, ч. 2, 1892). И хотя ни одно постановление не могло принять силу без его утверждения Главнокомандующим (им же подписывались и все журналы заседаний), Совещание обладало правом законодательной инициативы, на его рассмотрение должны были поступать «все правительственные мероприятия общегосударственного значения», а также «все предположения о замещении высших гражданских должностей» (9). Окончательное оформление управлений Совещания произошло лишь с начала 1919 г. Первые заседания проходили на частной квартире генерала Драгомирова в Екатеринодаре и внешне напоминали скорее клубные собрания довоенной России, чем заседания правительства.