В соответствии со ст. 78 Конституции СССР 1977 г. «территория союзной республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между союзными республиками могут изменяться по взаимному соглашению соответствующих республик, которое подлежит утверждению Союзом ССР». Поскольку Азербайджанская ССР выступила против изменения своих границ, юридически правомерно, что со своей стороны Президиум Верховного Совета СССР 18.07.1988 также признал «невозможным изменение границ и установленного на конституционной основе национально-территориального деления Азербайджанской ССР и Армянской ССР». В постановлении содержались призыв «сделать всё, для того чтобы были восстановлены добрые, братские отношения между азербайджанским и армянским населением»; поручение Совету Министров СССР и органам государственной власти обеих республик «принять необходимые меры, для того чтобы нормализовать обстановку в Армении, Нагорном Карабахе и других регионах Азербайджана, обеспечить укрепление дисциплины труда, неукоснительное соблюдение Конституции СССР и советских законов, решительно пресекая всякую деятельность, направленную на разжигание национальной вражды, попытки использовать демократические права в антидемократических целях»; и даже точка зрения «что… когда XIX Всесоюзная конференция КПСС поставила новые задачи по углублению процессов революционных преобразований нашего общества, в том числе и по дальнейшему укреплению и развитию межнациональных отношений, особенно важно, чтобы Президиумы Верховных Советов всех союзных и автономных республик, местные Советы народных депутатов постоянно держали в поле зрения вопросы укрепления дружбы и равноправного сотрудничества советских людей на основе принципов интернационализма. Необходимо заботиться о том, чтобы каждый советский человек, независимо от национальности, чувствовал себя полноправным гражданином в любой стране. Возникающие вопросы межнациональных отношений следует решать своевременно, с максимальным учетом как интересов каждой нации и народности, так и всего нашего социалистического Отечества».

Как видно, в приведённом постановлении текста много, однако реальных шагов со стороны союзной власти по преодолению конфликтной ситуации сделано не было. Правда, в то же время Президиум Верховного Совета СССР счёл «целесообразным поручить изучение связанных с этим вопросов… специально создаваемой комиссии Совета Национальностей», и постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 25 июля 1988 г. такая комиссия была создана.

Однако действенность призывов оказалось малоэффективной, равно как и работа комиссии с неопределёнными целями, поэтому 23 ноября 1988 г. последовал Указ Президиума Верховного Совета СССР «О неотложных мерах по наведению общественного порядка в Азербайджанской ССР и Армянской ССР», которым «должностным лицам органов внутренних дел и внутренних войск, уполномоченным Министерством внутренних дел СССР» предоставлялось право «в местностях или населённых пунктах, в которых введен комендантский час, задерживать в административном порядке на срок до 30 суток лиц, виновных в разжигании национальной розни, провоцирующих и понуждающих к антиобщественным действиям, а также препятствующих осуществлению гражданами и должностными лицами их законных прав и обязанностей».

12 января 1989 г. последовал новый Указ Президиума Верховного Совета СССР, которым в Нагорном Карабахе вводилась «особая форма управления»: вместо Совета народных депутатов и его исполнительного комитета, чьи полномочия были приостановлены, начал действовать комитет особого управления под председательством А. И. Вольского. Комитету подчинялись расположенные на территории НКАО предприятия, учреждения и организации союзного и республиканского подчинения по кругу вопросов, определяемому Советом Министров СССР с учётом мнения Совета Министров Азербайджанской ССР. Сам комитет подчинялся непосредственно высшим органам государственной власти и управления Союза ССР.

По справедливому мнению некоторых исследователей проблемы карабахского конфликта, наделение комитета особого управления полномочиями – это «пустая формальность: возжелай того “верховный вождь рабочего класса” – Генсек ЦК КПСС, и в НКАО могли быть, например, распущены областной профсоюз, комсомол, ДОСААФ или даже ВДОАМ (добровольное общество автомотолюбителей)»[688].

Безрезультатность предпринятых мер привела к ещё большему обострению обстановки в районе Нагорного Карабаха. В связи с этим 15.01.1990 Указом Президиума Верховного Совета СССР «на территории Нагорно-Карабахской автономной области, прилегающих к ней районов Азербайджанской ССР, Горисского района Армянской ССР, а также в пограничной зоне вдоль государственной границы СССР на территории Азербайджанской ССР» объявлено чрезвычайное положение. В постановлении также содержалось требование «предпринять самые решительные шаги по пресечению подстрекательских действий с территории этой республики, разжигающих межнациональные страсти и национальную вражду между двумя народами».

Однако введенное чрезвычайное положение на практике привело к кровавым «разборкам» и вооруженным провокациям, в результате чего межнациональная трагедия только усугублялась.

Завершающим аккордом в попытке урегулирования возникшего конфликта стало обращение Президента СССР «К народу Азербайджана, жителям Нагорного Карабаха!», которое, как и следовало ожидать, также оказалось безрезультатным. Обращения, заявления, призывы и другие проявления словесного творчества оказались своего рода ширмой, прикрывающей нежелание высшей государственной власти СССР принять действенные политические и правовые меры для защиты межнационального мира в стране.

Другой драматической ситуацией, выявившей национально-территориальные противоречия, явился конфликт в Абхазской АССР. Реакцией союзного «центра» стало постановление-«призыв» со стороны Верховного совета СССР «О событиях в Абхазской АССР»[689]. Хотя в нём и предусматривалось поручение Совету Министров Грузинской ССР, Совету Министров Абхазской АССР, Министру внутренних дел СССР «принимать оперативные и решительные меры по наведению порядка, обеспечению социалистической законности, надежной безопасности населения», однако оно, исходя из формулировки, было в целом бессодержательным, а следовательно, никого ни к чему не обязывающим.

Наконец, упомянем возникший на национальной почве грузино-осетинский конфликт и на его примере также определим роль правовых актов союзной республики в дестабилизации государственного единства СССР.

Начало конфликту было положено принятым 20 сентября 1990 г. Советом народных депутатов Юго-Осетинской автономной области решением о провозглашении Юго-Осетинской Советской Демократической республики в составе СССР.