Всебелорусский съезд должен был избрать орган власти, к которому все демократические партии и власти Белоруссии (Северо-Западного края) относились бы с доверием и входили бы в его состав.

Однако инициаторы съезда по-разному подходили к решению главных вопросов. Великая Белорусская рада объединяла сторонников национальной идеи, среди которых преобладали члены партии Белорусская Социалистическая Громада. Они хотели провозгласить на съезде независимость Белоруссии.

В отличие от них, Белорусский областной комитет представлял сторонников автономии Белоруссии в составе РСФСР. И если сторонники ВБР рассматривали ситуацию с национальных позиций, то «областники» — с общероссийских. Они боялись потерять в лице России своего могущественного опекуна.

Между тем, признав власть советов в России, ВБР не признала ее в Белоруссии. Она имела к тому достаточные основания. Созданные здесь после переворота в Петрограде органы советской власти — Исполком советов Западной области и Западного фронта (Облисполкомзап) и его органы, представляли в основном фронтовых солдат (из российских губерний), которым как элементу пришлому и временному были чужды интересы белорусского народа, вопросы его общественной, экономической и культурной жизни. В составе Исполкома советов Западной области РСФСР (бывшего Северо-Западного края) военнослужащих Западного фронта было в полтора раза больше, чем представителей крестьянских депутатов Минской и Виленской губерний и советов рабочих и солдатских депутатов городов Белоруссии (включая Смоленскую губернию). А президиум Облисполкомзапа состоял исключительно из представителей фронта, среди которых не было ни одного белоруса. Поэтому Великая Белорусская рада и не считала эту власть законной.

Что же касается членов Белорусского областного комитета, то они были лояльными по отношению к Совнаркому РСФСР, Исполкому Западной области и Облисполкомзапу, но надеялись при установлении новой (белорусской) власти получить должности в ее руководстве.

Совнарком РСФСР (председатель В. И. Ленин) и его орган — народный комиссариат по делам национальностей (комиссариат возглавлял И. В. Сталин) поддержали «областников», так как их позиция больше отвечала интересам большевиков. 15 (2) декабря 1917 года Совнарком под председательством Ленина постановил выделить Белорусскому областному комитету 50 тысяч рублей для организации съезда. Сталин поставил условием, что Всебелорусский съезд собирают совместно Белорусский областной комитет и Облисполкомзап, а Великая Белорусская рада в этом соглашении вообще не упоминалась.

Таким образом, большевики с самого начала стремились расколоть белорусское национальное движение и предотвратить демократическое решение вопроса о самоопределении белорусского народа, хотя в своих декларациях они формально провозгласили такое право. Большевики из кругов местного руководства в Минске с большим подозрением отнеслись к словам «Беларуская Рэспубліка», несмотря на то, что на съезде было много сторонников автономии Белоруссии в составе России и они (эти сторонники) не выступали против власти советов.

Часть делегатов (300 человек) собралась уже 18 (5) декабря в городском театре Минске. В последующие дни продолжали прибывать делегаты из разных мест Белоруссии, а также из России и Украины. Их направляли белорусские воинские формирования, губернские земства, уездные и волостные органы самоуправления, советы крестьянских, рабочих и солдатских депутатов, профсоюзы, комитеты беженцев и т. д. Всего к 27 (14) декабря на съезде были зарегистрированы 1872 делегата, в том числе 1167 (62 %) с правом решающего голоса и 705 (38 %) с правом совещательного голоса. Большинство участников съезда происходило из социальных низов (крестьян, рабочих, солдат и матросов), остальные представляли средние слои общества.

Общее число участников съезда не было постоянным: вплоть до последнего дня работы съезда прибывали новые делегаты. В то же время некоторые делегаты, в основном из крестьян, по разным причинам досрочно покинули съезд и уехали. Делегаты объединялись в землячества (по белорусским губерниям) — Виленское, Витебское, Гродненское, Минское, Могилевское, Смоленское.

Политическая ориентация делегатов Всебелорусского съезда соответствовала господствующим настроениям в обществе, которое в тот период склонилось в сторону левых радикалов. Подавляющее большинство участников съезда было охвачено социалистической идеей в разных ее оттенках. Голоса либералов едва были слышны, а представителей консервативных кругов на съезде вообще не было.

В первые же дни работы съезда выделились фракции. В тот период среди делегатов преобладали сторонники Великой Белорусской рады и Центральной Белорусской войсковой рады. Среди них наибольшим стремлением к созданию белорусской государственности выделялись члены партии Белорусская Социалистическая Громада и близких к ней социалистических групп, которые объединились в Социалистический блок.

Другая часть делегатов заявила о своих симпатиях к партии левых эсэров (входивших в то время вместе с большевиками в состав Совнаркома в Петрограде) и к партии большевиков. Эта группа делегатов создала Левую фракцию. Ее руководители Ф. Г. Шантырь, B. C. Фальский, М. М. Костевич[9] и другие, оставаясь белорусскими патриотами, наивно рассчитывали на паритетные соглашения с центральными и местными органами большевистской власти.

По мере прибытия новых делегатов, особенно из России, усиливалась фракция «областников», состоявшая из членов российских партий социалистов-революционеров (эсэров), народных социалистов и меньшевиков. Эта группа представляла преимущественно православных белорусов, выступавших за тесную связь с Россией.

Официально съезд открылся вечером 20 (7) декабря. Но еще неделю шло согласование основных документов между разными фракциями. Только 28 (15) декабря съезд приступил к обсуждению и принятию основных резолюций и постановлений. До 30 (17) декабря продолжались споры между сторонниками Великой Белорусской Рады — с одной стороны, и Белорусского областного комитета — с другой.

Представитель Социалистического блока и военной секции съезда Томаш Гриб выступил с предложением — «Провозгласить Белорусскую Демократическую Республику как составную часть Федеративной Российской Республики». С такими же предложениями выступили и другие сторонники ВБР. Ни один из них не предлагал отделение Белоруссии от России. Однако «областники» резко протестовали против самого понятия «Белорусская республика» — пусть даже как субъекта Российской Федерации.

Большевистское руководство в Минске во главе с А. Ф. Мясниковым с тревогой наблюдало за работой съезда. Оно боялось потерять контроль над ситуацией и утратить власть. В свою очередь, делегатам съезда придавали уверенность в противодействии большевикам письменное заверение наркома по делам национальностей И. В. Сталина, согласно которому постановления съезда будут обязательно признаны Совнаркомом и другими органами власти советов.