Черчилль, занимавший в правительстве пост министра военного снабжения, не разделял этих нововведений. В мае 1918 года он написал Ллойд Джорджу:

«Уважаемый премьер-министр, я всегда старался по мере возможностей знакомить Вас с моей точкой зрения и давать совет, когда Вы этого просили, но я не могу нести никакой ответственности за нынешнюю политику. В настоящее время только члены военного кабинета имеют право принимать решения, и их полномочия не могут быть разделены другими министрами, которых время от времени приглашают на заседания, чтобы военный кабинет мог заслушать их точку зрения по тому или иному вопросу. Я не согласен с тем, что предложенный Керзоном метод управления может быть успешен»[590].

Черчилль отлично понимал, что такая система значительно сужает его полномочия как министра. Фактически в правительстве существовал орган, проводящий политику независимо от желаний и предложений руководителей министерств, которые несли непосредственную ответственность за те или иные вопросы. По мнению политика, подобная практика нарушала принцип соответствия. «Безусловно, я не могу взять на себя ответственность без соответствующих полномочий», — неоднократно напоминал Черчилль Ллойд Джорджу[591]. Кроме того, считал он, управление страной с помощью военного кабинета может привести к потере общего контроля над ситуацией, усилению оппозиции — Консервативной партии — и падению правительства.

Черчилль предложил создать новый кабинет из функциональных министров, который смог бы претворять в жизнь политические решения независимо от военного кабинета. Однако премьер остался непреклонен. Заметив, что существующая система идеально подходит для военных условий, Дэвид Ллойд Джордж пообещал внести корректировки после окончания боевых действий и подписания перемирия.

«Я собираюсь сформировать новый кабинет наподобие тех, которые были у Гладстона, — заявил он. — В него войдут десять или двенадцать человек. Это будут влиятельные министры, в зависимости от возглавляемых ими ведомств или занимаемого положения»[592].

Премьер сдержал свое обещание. После завершения Первой мировой войны в декабре 1918-го — январе 1919 года он сформировал новый кабинет, в состав которого вошли как руководители ведомств, так и министры без портфелей. Вошел в его состав и Уинстон Черчилль, возглавивший сразу два ведомства — Министерство военно-воздушных сил и Военное министерство.

Черчиллю пришлось вновь столкнуться с этой особенностью организационного инжиниринга спустя двадцать лет, когда мир окутал мрак нового противостояния. Осенью 1939 года в прессе активно обсуждался состав нового военного кабинета. Тон задавали политические аналитики из знаменитой лондонской газеты «The Times». Они считали, что военный кабинет должен состоять из пяти-шести министров, свободных от руководства конкретными ведомствами. Так же, как это было с Дэвидом Ллойд Джорджем, Черчилль выступил с активной критикой подобных предложений.

«Группа государственных мужей, какое бы важное положение каждый из них ни занимал, будучи оторвана от текущих дел, превратится в серьезную помеху для министров, возглавляющих ключевые ведомства, — убеждал он. — Члены военного кабинета не несут непосредственной ответственности за те события, которые происходят ежедневно. Они могут принимать важные решения, они могут советовать по общим вопросам до или после свершения определенных событий. Но они не могут сравниться с главами министерств, например с первым лордом Адмиралтейства или военным министром, — с теми людьми, которые досконально знают свой предмет и пользуются поддержкой профессионалов, разделяющих с ними груз ответственности за происходящее».

Также Черчилль обратил внимание на проблему доверия между функциональными министрами и их коллегами без портфелей:

«Члены военного кабинета будут вести себя недоверчиво по отношению к руководителям министерств, которые вооружены фактами и цифрами. Они будут превращаться все больше и больше в теоретических супервайзеров и комментаторов. Они будут прочитывать ежедневно массу материала. При этом они понятия не имеют, как применить прочитанное на практике, да еще так, чтобы не причинить больше вреда, чем пользы. Они смогут разве что выступать арбитрами и улаживать межведомственные споры»[593].

Премьер-министр Невилл Чемберлен первоначально собирался сформировать военный кабинет из шести человек, однако под давлением обстоятельств был вынужден расширить его до одиннадцати членов. В состав нового кабинета вошли как руководители ведомств (в их числе военно-морской министр Черчилль), так и начальники штабов. «Это было первой очень серьезной ошибкой, — замечает по этому поводу американский исследователь Стивен Хэйворд. — В отличие от министров, начальники штабов не отвечали перед парламентом и избирателями. Будучи ответственными лишь за составление планов, их участие в заседаниях военного кабинета только усложняло и замедляло принятие операционных решений. Проблема координации такого множества гражданских и военных ведомств стала слишком большой, чтобы ее можно было разрешить на уровне военного кабинета»[594].

11 мая 1940 года — на следующий день после назначения на пост премьер-министра — к формированию военного кабинета приступил Уинстон Черчилль.

Наконец-то, после двадцати лет утомительных споров, он мог сформировать кабинет по своему усмотрению. На самом деле все было далеко не так однозначно. Политическое положение Черчилля было настолько шатким, что, принимая организационные решения, он вынужден был действовать осмотрительно и тщательно выверять каждый шаг.

В первую очередь, для того чтобы военный кабинет был более управляем и нацелен вместо бесконечных обсуждений на принятие конкретных решений, Черчилль сократил число его членов с одиннадцати до пяти человек. Теперь что касается привлечения министров без портфелей. Полностью отказаться от них Черчилль не мог. Для начала, чтобы не портить отношения с собственной партией, он оставил в военном кабинете бывшего премьер-министра консерватора Невилла Чемберлена, назначив его лордом-председателем совета. Вторым консерватором стал Эдвард Галифакс, возглавлявший Форин-офис. От лейбористов Черчилль ввел в кабинет лидера партии Клемента Эттли, сделав его лордом-хранителем печати.

Чтобы уравновесить партийные весы, Черчилль был вынужден включить в состав кабинета еще одного лейбориста — заместителя Эттли по партии Артура Гринвуда. Гринвуд стал единственным членом военного кабинета, у которого не было портфеля. Черчиллю удастся нивелировать эту особенность, приглашая на заседания кабинета министров, представляющих три партии, — первого лорда Адмиралтейства Аль берта Александера (лейборист), военного министра Энтони Идена (консерватор) и министра военно-воздушных сил Арчибальда Синклера (либерал).