Закончив составление Морского устава, Петр наметил программу составления Адмиралтейского регламента, затребовав материалы от учреждений, причастных к подрядам, к заготовке снаряжения для Адмиралтейства, об оплате труда работников и т. д. В январе-феврале 1721 года он присутствует в Сенате «как до полудня, так и по полудни», где обсуждались Морской устав и Адмиралтейский регламент. В следующем году Петр дважды продолжительное время посвящал Адмиралтейскому регламенту – всю вторую половину февраля и затем в октябре, когда он четыре дня в неделю отводил этой работе. О своем участии в составлении Адмиралтейского регламента Петр с полным на то основанием писал, что он учинен «не повелением токмо, но самым трудом, где не токмо утрами, но вечерами по дважды на день оное делано в разные времена».

Каждая коллегия получила регламент с перечислением прав и обязанностей применительно к находившейся в ее ведении отрасли управления. Регламенты Берг-коллегии и Мануфактур-коллегии, кроме того, устанавливали привилегии промышленникам, чем способствовали развитию крупного производства. Особое место среди регламентов занимал Генеральный регламент. Он определял права и обязанности должностных лиц всех центральных учреждений, начиная от президента коллегии и заканчивая истопником и служителем, который сидел в прихожей, и когда «в колокольчик позвонят», то должен был «войтить и принять повеление».

О том, какое значение Генеральному регламенту придавал Петр, свидетельствует тщательное его редактирование. Сохранилось 12 редакций документа, шесть из них принадлежит Петру. Он правил стиль, вносил дополнения, включал новые статьи. Особенно много дополнений рукой Петра внесено в статьи Генерального регламента, где определена мера наказания за проступки должностных лиц.

К регламентам примыкает Табель о рангах 1722 года – указ, отразивший рационалистические взгляды царя на служебную годность дворянина. В допетровские времена критерием служебной годности была порода, происхождение. Путь в высшие чины открывался прежде всего потомкам аристократии, что придавало чинам практически наследственный характер. Лишь немногим представителям худородных фамилий удавалось преодолеть этот обычай.

Табель о рангах вводила иерархическую лестницу из 14 чинов, по ступенькам которой должен был взбираться чиновник в зависимости от своих способностей, знаний и усердия.

Установленный Табелью о рангах порядок продвижения по службе обеспечивал представителям неродовитого дворянства быстрое получение высоких чинов. Практически Табель о рангах возвела в закон уже существовавшую практику. Кроме того, она открывала возможности для проникновения в ряды дворянства выходцев из «подлых сословий». Все, кто получил первый офицерский чин на военной или морской службе, становились потомственными дворянами. На гражданской службе потомственное дворянство предоставлялось с восьмого класса (коллежский асессор).

Законотворческая работа Петра не исчерпывается составлением уставов и регламентов. Им были написаны или продиктованы все важнейшие указы, причем текст некоторых из них он переделывал многократно. Личное участие в законотворчестве – тоже особенность Петра как государственного деятеля. Его преемники ограничивались всего лишь санкционированием того или иного указа, подготовленного чиновниками. Петр сам работал над их составлением с таким же усердием и отдачей сил, с каким он осаждал крепости или руководил постройкой и спуском корабля. В качестве примера приведем указ Петра от 17 апреля 1722 года о том, чтобы «никто не дерзал иным образом всякие дела вершить и располагать не против регламентов».

Указ начинался так: «Понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти». Законы объявлялись «фортецией правды», а всех нарушителей их ждала смертная казнь: «и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину впадет».

Над этим указом Петр работал четыре дня – с 14 апреля, когда он сделал первый черновой набросок, до 17 апреля, когда был подписан окончательный вариант, шестой по счету. Первоначальный набросок имел три пункта, в третьей редакции их стало пять, а в окончательной – семь. Царь придавал указу огромное значение и велел его во всех учреждениях, в том числе в Сенате, «иметь на столе, яко зеркало, пред очами судящих».

Обилие распорядительных указов обусловлено верой Петра во всемогущество государственной власти все устраивать и перестраивать по своему усмотрению. Эта цель законодательства Петра отчетливо прослеживается уже в ранних указах. Но тогда их было сравнительно немного, ибо, как говорил Петр, «за настоящею тогда войною недосужное время имели». Теперь, когда Петр располагал большими возможностями, указы, бравшие под бдительный надзор жизнь подданных, потекли непрерывным потоком. Страницы записных книжек свидетельствуют об интенсивном законодательном творчестве царя.

«Весьма имеют наставлены быть те, которые сами не знают».

Мысль, высказанную в этих словах, Петр повторял многократно то в форме лаконичного повеления чиновникам блюсти уставы «яко первое и главное дело», то в виде пространных рассуждений о значении законодательства в жизни государства. Обращаясь к чиновникам, царь писал: «Глава же всему, дабы должность свою и наши указы в памяти имели и до завтра не откладывали, ибо как может государство управлено быть, егда указы действительны не будут, понеже презрение указов ничем рознится с изменою».

Петр непрерывно наставлял не только чиновников, но и все население страны, считая, что каждый шаг подданного должен находиться под бдительным надзором государственной власти. «Наш народ, – писал Петр, – яко дети, неучения ради, которые никогда за азбуку не примутся, когда от мастера (то есть наставника) не приневолены бывают».

Подданных, «яко детей», надлежало наставлять во всем, от их упражнений в хозяйстве до удовлетворения духовных запросов, от рождения до смерти.

Мы видели, что в самом начале XVIII века царь был озабочен внешним видом подданного: царские указы предписывали брить бороды, одеваться не в длиннополое русское платье, а в короткие европейские кафтаны, носить башмаки. Теперь настал черед для вмешательства государственной власти в хозяйственную жизнь подданного: в 1715 году издается указ, запрещавший обрабатывать юфть дегтем на том основании, что обувь, изготовленная из такой юфти, пропускает воду и расползается в дождливую погоду. Юфть надлежало обрабатывать ворванным салом, указ устанавливал двухгодичный срок для овладения новой технологией. В осенние месяцы того же года с амвонов всех церквей страны много раз читали другой царский указ: вместо узких полотен крестьяне обязаны ткать широкие полотна, пользовавшиеся большим спросом у заграничных покупателей.

Ограничения коснулись и купцов: им царь предписал довольствоваться прибылью, не превышавшей 10 процентов. Жителям Севера, промышлявшим морского зверя, предписывалось в двухлетний срок обзавестись судами современной конструкции, которые должны были заменить традиционные кочи.

Вся страна жала хлеб серпами. Петр нашел, что земледелец достигнет более высокой производительности труда, если будет убирать хлеб косами, и издал на этот счет специальный указ. При обработке пеньки было тоже велено отказаться от традиционных приемов и руководствоваться предписанием государственной власти.