В силу динамичности миграционных процессов стратегия их регулирования должна быть достаточно гибкой, обеспечивать возможность постоянного маневрирования в условиях нестабильной миграционной ситуации. Отправляться в путь, имея на руках тщательно разработанную на долгие годы стратегию движения, – излюбленная идея многих специалистов по планированию. Однако она лишь ограниченно приложима к миграционным процессам, подвижным, как флюгер.

Стратегия регулирования миграций, разрабатываемая в деталях на многие годы вперед, рискует устареть, едва успев родиться. В теории стратегического менеджмента есть и альтернативная идея – не замыкать заранее свое поведение в жесткие рамки, не рассчитывать на много ходов вперед, а улучшать ситуацию шаг за шагом, выбирая каждый следующий ход в соответствии со складывающейся обстановкой.[465] Однако и этот подход имеет изъян: ситуационное реагирование, единственным принципом которого является «действовать по обстановке», имеет, очевидно, мало общего со стратегией. Для разработки стратегии регулирования миграционных процессов полезнее всего комбинирование двух названных идей, обеспечивающее необходимое сочетание устойчивых и изменчивых элементов стратегии.

В технологическом плане реализация подобного подхода предполагает определенную последовательность шагов. Прежде всего, необходимо определиться с тем, что в стратегии будет устойчивым, а что может меняться в зависимости от обстоятельств. Для этого необходимо выбрать некоторое число устойчивых элементов стратегии. Ими могут быть некоторые важнейшие ограничения (нормы международного права, конституционные свободы и т. д.), а также ряд других принципов.

К числу таких принципов целесообразно, в частности, отнести сбалансированное развитие. Пытаясь удовлетворить потребности экономики в неквалифицированной рабочей силе, нельзя забывать об экономических, социальных и политических издержках ее массового импорта; говоря о потребности в импорте квалифицированных рабочих, следует помнить, что эта потребность во многом является результатом недофинансирования системы начального профессионального образования; сетуя на дефицит трудовых ресурсов, нельзя забывать о существовании хорошо известного способа трудосбережения – повышении производительности труда на основе развития техники и технологии; выстраивая единую миграционную политику, нужно помнить о том, насколько различной является миграционная ситуация в регионах, и т. д.

Другой хорошо известный принцип – селективность. Он предполагает различные режимы въезда и пребывания в стране для различных категорий иностранных граждан, определяемые в зависимости от страны прибытия, характера нынешних и прежних связей мигранта с Россией, его профессии, возраста и т. д. Наконец, нельзя забывать, что любая намечаемая система мер должна быть реально выполнимой. На бумаге селективная иммиграционная политика может, например, выглядеть блестяще, однако реальные критерии селекции будут в корне отличаться от декларируемых из-за проницаемости границ, коррупции, конфликтов между мигрантами и местным населением и властями.

В то же время в рамках определенных на срок действия стратегии ограничений и принципов должна быть обеспечена необходимая гибкость. Это, в частности, касается выбора между ротационной и натурализационной моделями политики в области внешней миграции. Первая из них, как известно, предполагает приглашение на определенное время некоторого количества работников определенных категорий, которые по прошествии оговоренного срока должны покинуть страну. Недавним примером является выдача разрешений на работу в ФРГ на срок 5 лет примерно 16,8 тыс. специалистов в области информационных технологий по программе «Зеленая карта», действовавшей в 2000–2005 гг.[466] Вторая делает упор на натурализацию иммигрантов – постепенное превращение их в граждан страны. Для России, на мой взгляд, наиболее подходит смешанная модель, сочетающая ротационный принцип для одних категорий внешних мигрантов и натурализационный – для других. При этом квоты на прием трудовых мигрантов, их распределение по регионам, критерии селекции могут быстро видоизменяться и определяться экономической и политической ситуацией в стране и мире.

Далее, необходимо создать инфраструктуру, обеспечивающую необходимую гибкость стратегии. Ее важным элементом должна стать система информационно-аналитической поддержки принятия решений, способная подавать своевременные и достоверные сигналы об изменениях миграционных процессов, требующих соответствующих изменений в миграционной политике. Например, при увеличении предложения труда мигрантов, обладающих необходимыми рынку труда профессиями и квалификациями, селективный режим может ужесточаться, а при уменьшении – смягчаться. Мониторинги миграционной ситуации и рынка труда должны быть координированы, поскольку мероприятия по регулированию миграции должны видоизменяться в зависимости от ситуации на рынке труда.

Одной из функций информационно-аналитической инфраструктуры является прогнозирование. Методы прогнозирования, основанные на экстраполяции и хорошо зарекомендовавшие себя применительно к рождаемости и смертности, при прогнозировании миграции далеко не столь надежны. Сценарный метод прогнозирования применительно к миграции также имеет свои особенности, ибо возможные сценарии будущего миграционных процессов могут отстоять друг от друга значительно дальше, чем это имеет место при прогнозировании рождаемости и смертности.

С учетом этого целесообразно заранее предусматривать 2–3 плана действий в сфере иммиграционной политики и «запускать» тот или иной из них в зависимости от развития ситуации. Процедура разработки и принятия решений по вопросам миграций должна быть организована таким образом, чтобы успевать быстро и адекватно реагировать на неожиданные изменения в характере миграционных процессов.

Демографическая ситуация в стране столь драматична, что для ее улучшения необходимы усилия не только государства, но и всего общества. Наряду с органами государственной власти, существенный вклад в улучшение демографической ситуации могут внести работодатели и их объединения; профсоюзы; органы местного самоуправления; политические партии; неправительственные, в том числе религиозные, организации. Именно сети взаимодействия названных социальных акторов, представляются в долгосрочном плане наиболее надежной основой институциональных изменений, необходимых для улучшения демографической ситуации.

Такие изменения должны охватывать не только сферу государственного управления и «писаное» право, но и неформальные практики, традиции, обычаи, и уже в силу этого их невозможно провести только «сверху», действиями одного государства. Участие негосударственных акторов расширяет также социальную базу поддержки демографической политики и, что немаловажно, позволяет привлечь для ее проведения дополнительные финансовые, материально-технические и символические ресурсы.