На эти нерегулярные войска Особое совещание потратило миллионы из своих ограниченных средств. Екатеринодар считал их настолько важными, что Особое совещание формировало костяк организаций для городов месяцами раньше, чем эти города были захвачены. Например, Курское отделение было организовано в начале июля, а город был взят только в начале октября. Воронежское, Тамбовское и Саратовское отделения также были организованы за несколько месяцев до того, как армия заняла эти города.

Как оказалось, жандармерия не соответствовала поставленной задаче. На пике успехов Белой армии партизанское движение стало столь угрожающим, что Особое совещание решило поэкспериментировать с новым видом организации. 19 сентября по предложению Драгомирова Совещание создало комитет — под предводительством Н. Н. Чебышёва, главы управления внутренних дел, с участием Лукомского, В. Н. Челищева, Н. В. Савича и генерала Санникова, — чтобы изучить, как в каждом районе можно сформировать подразделение милиции. Задача милиции заключалась в том, чтобы «сражаться с бандитизмом» — выражение, часто используемое для описания партизанского движения. Ее основой должны были стать «достойные доверия местные элементы». Но достойных доверия местных элементов не было, и управление внутренних дел вскоре выразило озабоченность раздачей оружия людям, которые могут обернуть его против Добровольческой армии.

Белые не смогли создать хорошо функционирующего местного самоуправления, потому что они не нашли надежных и компетентных людей. По мере того как армия занимала города и села, командир обычно просил бывших царских чиновников продолжить работу на своих постах. Понятно, что офицеры скорее выбирали этих людей, а не представителей либеральной интеллигенции, которым в общем и целом не хватало административного опыта, отличавшихся от них по происхождению и идеологии и часто не имевших желания никак отождествляться с властью белых. Однако возвращение класса утративших доверие бюрократов к власти имело катастрофические последствия. Возможно, Особое совещание разработало несколько разумных реформ, но крестьяне видели одно — возвращение тех, кого они совсем недавно преследовали. Возвращение старых бюрократов куда более сильно повлияло на реакционный имидж армии, чем политические меры Деникина и Особого совещания. Лидеры армии не принимали во внимание эту опасность. Когда Астров или один из либералов рекомендовал Драгомирову или Лукомскому какого-то кандидата на должность, их обычно спрашивали, каким опытом обладает этот человек. Если ответом было «никаким», они отвергали кандидатуру. Драгомиров и Лукомский полагали, что действуют непредубежденно, но не понимали, что возвращение официальных лиц царизма к власти выглядело абсолютно недвусмысленно.

Выраженной чертой управления делами в Добровольческой армии была милитаризация. Даже в царские времена офицеры играли значимую роль в управлении страной. Военные губернаторы решали гражданские вопросы; многие офицеры получали гражданские назначения и продолжали выполнять свои обязанности, нося военную форму; многие из высших функционеров не только посещали военные учебные заведения, но и до занятия своих постов служили в армии офицерами. Во время Гражданской войны эта тенденция получила значительно большее развитие. Чем более политически невежественным был офицер, тем больше он не доверял политикам и полагал, что все проблемы имеют военное решение. В анархии Гражданской войны человек с оружием обладал властью; офицеры не понимали, почему должны делить власть с гражданскими, которые, по их мнению, в первую очередь создавали проблемы в стране.

Офицеры, возлагавшие на себя гражданские задачи, в проведении безрассудно реакционной политики были даже хуже, чем бывшие царские бюрократы. Им не хватало такта и выдержки, которыми должны обладать успешные политики и администраторы. Самое большое число жалоб на злоупотребление властью, которые получал Деникин, касалось офицеров. Военные накладывали свой отпечаток на управление делами в целом; гражданские боялись их и поэтому уклонялись от ответственности.

Еще одной проблемной чертой администрации белых был бурный рост бюрократии. Россия давно была печально известна этой проблемой, и Гражданская война только усугубила ее. Есть своеобразный парадокс в том, что презрение к гражданским вообще и администраторам в частности шло рука об руку с быстрым ростом числа комитетов, управлений и секций и появлением тысяч в большинстве случаев бесполезных должностей. Источником бюрократии всегда был страх принятия на себя ответственности, а Гражданская война заставила администраторов бояться еще сильнее. Враждебность к местному самоуправлению породила необходимость создания множества новых постов. Но что важнее всего, многие предпочитали служить делу антибольшевизма в конторе, а не рисковать жизнью в полку.

Протоколы заседаний Особого совещания были полны описаний новых комитетов, управлений и учреждений. Деникин, озабоченный этой проблемой, как-то написал на полях протокола:

«Несмотря на ужасающий рост гражданской администрации (во время, когда размер контролируемых нами территорий не только не увеличивается, но сокращается), несмотря на мои многочисленные просьбы и приказы, количество постов продолжает расти постоянно и беспрерывно.

Я прошу Особое совещание проявить твердость и предотвратить дальнейший рост аппарата до моего специального разрешения.

Наш гражданский долг требует приложить все наши силы и обойтись имеющимся количеством людей. Фронт уже долго так и поступает со всей самоотверженностью».

Силы, которые создавали бюрократию, были слишком могущественны, чтобы их остановило такое распоряжение, сделанное из самых благих побуждений.

Администрация была глубоко коррумпированной. Коррупция, как и бюрократия, имеет в России давние традиции, но в условиях Гражданской войны она расцвела. Правительство платило очень маленькое жалованье. Деникин был крайне озабочен экономией, потому что был намерен не оставлять крупного долга будущему государству. Во время свирепствовавшей инфляции жить на официальное жалованье часто было трудно, а временами и невозможно. Гражданские служащие и офицеры могли выбирать: либо благородно голодать вместе со своими семьями, либо брать взятки. Некоторые предпочитали самопожертвование. Лукомский, один из наиболее влиятельных людей в иерархии, писал в мемуарах, что летом 1919 года получал ежемесячное жалованье 1800 рублей; этого было едва достаточно на еду, и его жена была вынуждена сама готовить и стирать. Губернатор сетовал, что не может пригласить посетителя, прибывшего с официальным визитом, к своему столу, потому что еды недостаточно. Деникин и его семья также существовали на уровне прожиточного минимума. Конечно, если такое маленькое жалованье получали наиболее видные люди, положение менее высокопоставленных чиновников было значительно, значительно хуже.

Но бедными оставались только честные. Архивы содержат неисчислимые примеры коррупции; люди на высоких постах, равно как и простые служащие, были виновны во взятках, воровстве и вымогательстве. Правительство слишком редко предпринимало меры против нарушителей закона, и месяц за месяцем в докладных содержались жалобы на одних и тех же лиц.

Нескольких примеров должно хватить. А. П. Кутепов, один из наиболее одаренных командиров движения, стал губернатором Черноморской губернии осенью 1918 года. И повалили жалобы. Наперекор распоряжениям он проводил безрассудно реакционную политику и ввел кровавый террор. Он обвинялся во взятках на несколько миллионов рублей за выдачу разрешений на экспорт и импорт в порту Новороссийска. Ставка игнорировала докладные, и Кутепов продолжал получать назначения, предполагающие большую власть.