Императрица Екатерина II была уверена, что включение польских территорий в Россию принесет полякам благо. В мае 1772 года она писала генералу В. В. Каховскому, которого намеревалась назначить губернатором будущей Могилевской губернии и посылала в Польшу для общей разведки на территории, где ему предстояло стать губернатором:

Решились мы ныне на присоединение к империи нашей некоторых польских земель… Вы всячески стараться будете, чтобы с вступлением новых провинций под скипетр наш в оных пресеклись всякия угнетения, притеснения, несправедливости, разбои, смертоубийства… одним словом, мы желаем, чтобы не токмо сии провинции силою оружия были нам покорены, но чтобы все сердца людей в оных живущих добрым, порядочным, правосудным, снисходительным, кротким и человеколюбивым управлением Российской империи присвояли, дабы они сами причину имели почитать отторжение свое от анархии Республики Польской за первый шаг к их благоденствию.

Твердое убеждение императрицы в том, что захваченные территории будут жить лучше, попав под ее скипетр, зиждилось на уверенности в значительных возможностях внутреннего режима управления. С петровской эпохи, с проведения первой и второй областных реформ утвердился универсальный принцип, согласно которому все области России, вне зависимости от национальных, социальных, исторических, геополитических особенностей, получали единую систему местного управления, построенную на основах строгого централизма и бюрократизации. В послепетровские годы система местного управления, заимствованная из Швеции, утратила многие черты своего оригинала. Начала камерализма, разделение функ ций различных ветвей власти – это и многое другое было забыто. Слишком громоздким, дорогим и неудобным казался весь созданный Петром Великим аппарат. В целом, в системе местного управления при ближайших преемниках Петра Великого произошел серьезный откат от петровских принципов регулярного государственного устройства, проявилось почти полное возвращение к примитивной допетровской воеводской системе управления.

Полученное от предшественников наследие не устраивало Екатерину II потому, что допотопный воевода, воплощавший в одном лице судью, главного финансиста и администратора, принципиально не соответствовал просветительским концепциям Екатерины II в области права. Местное управление казалось императрице архаичным, порождавшим извечные пороки русской бюрократии – волокиту, взятки, злоупотребления. Оно было слабо управляемо из центра, поражало дикостью административных нравов. Кроме того, просветительская концепция требовала от местного управления участия в социальной политике, в управлении сословиями.

Основной документ реформы – «Учреждения для управления губерниями», изданные в 1775 году, – был написан в основном самой императрицей, которая при работе над текстом прибегала к помощи сановников и знатоков западноевропейской и прибалтийской местной администрации. По своему значению «Учреждения» стали крупнейшим после Наказа произведением Екатерины II как государственного деятеля. Если Наказ был во многом публицистическим сочинением, то «Учреждение» явилось полноценным законодательным актом на базе идей Наказа. Так она мыслила перестроить всю систему государственной власти в России. В этом документе Екатерина II продемонстрировала все свое искусство соединить самодержавную форму правления с законностью.