Основой областной реформы стало такое реформирование местного управления, которое усилило значение центра и самой самодержицы в жизни страны. Проведение аналогий между действиями Екатерины II в 1775 году и действий Петра I в 1708—1711 годах кажется вполне обоснованным. Как известно, тогда Петр ликвидировал большую часть приказов, создал губернии, во главе которых поставил обладавших огромной властью «принципалов», бывших непосредственно связанными с царем. По такому же пути пошла и Екатерина II: ликвидация большинства коллегий привела к передаче многих функций этих учреждений местным властям. Главной фигурой местной администрации стал губернатор или наместник, который в наиболее важных частях страны получал титул генерал-губернатора, связанную с этим огромную власть и прямое подчинение самой императрице. С самого начала он рассматривался как доверенное лицо монарха в губернии. Как и Петр Великий (некогда посадивший в губернаторские кресла своих ближайших сподвижников), Екатерина II поставила на эти должности людей проверенных. Генерал-губернаторами стали Г. А. Потемкин, П. А. Румянцев, Я. Сиверс и другие. В итоге наместники пользовались личной дружбой и полным доверием императрицы. Они, сосредоточив в своих руках огромную власть, действовали совершенно самостоятельно, но во всем отчитывались только перед государыней.

Новая губернская реформа означала продолжение процесса бюрократизации, привела к росту численности чиновников. Количество губерний увеличилось с 25 до 41, а потом – до 50. Они формировались из расчета 300—400 тыс. жителей в каждой, и их размеры применительно к России позволяли власти вполне успешно контролировать положение на местах. Степень унификации и единообразия их устройства была так высока, что губернии не отражали национальную, историческую специфику каждой территории, в особенности тех, которые оказались аннексированы Россией. Так, Литва стала Виленской, а Крым – Таврической губернией. Текущими делами только исполнительского характера в губернии занимались губернские правления, подчиненные наместнику. Все финансы центральных органов переходили теперь к губернским казенным палатам. Кроме того, создавались приказы общественного призрения, ведавшие образованием, медициной, социальным обеспечением. В уездах делами ведал городничий и капитан-исправник.

Изменился и суд. Принцип независимости суда от администрации и отделение уголовного судопроизводства от гражданского составляли суть реформы. Создание при этом так называемого «Совестного суда» знаменовало собой появление в России первого всесословного судебного органа, игравшего роль третейского суда и разбиравшего гражданские тяжбы. Кроме того, он занимался рассмотрением жалоб арестованных и заключенных. Конечно, можно сильно сомневаться в эффективности работы этого суда. Значение его все же состояло в другом: в своей идее Совестный суд нес на русскую почву зачатки гражданского общества, презумпцию невиновности, мысль о гуманности, человеколюбии, которые верховная власть гарантирует законом. В манифесте 1775 года создание Совестного суда объяснялось необходимостью обеспечить любому из подданных равные права перед законом, утверждалось, что личная безопасность каждого подданного «весьма драгоценна есть человеколюбивому монаршему сердцу». В этих словах «Учреждения» можно усмотреть реальное воплощение идей просвещенной монархии Екатерины II.

Губернская реформа оказалась важной в социальной, точнее, дворянской политике правительства Екатерины. Согласно «Учреждениям» 1775 года, дворянская сословная корпорация получила возможность влияния на местную администрацию через своих выборных представителей – уездного предводителя и капитанов-исправников. Это было давно ожидаемое политическое решение, подготовленное всей предшествующей историей русского дворянства в послепетровскую эпоху, но умело осуществленное не как опасный своим резонансом политический акт, а как естественный этап создания новой местной системы управления.

О дворянстве не забывал ни один российский правитель. Проблема дворянства как опоры режима была всегда актуальна, а его самосознание и сословная корпоративность в поспетровское время неуклонно возрастали. Правительство Елизаветы близко подошло к намерению оформить сословные права и привилегии дворянства: и те, которые фактически существовали, и те, которые дворяне требовали от властей. Среди последних было освобождение от обязательной службы и усиление роли дворянства в управлении и обсуждении законодательных вопросов. Реальные последствия пробуждения дворянского самосознания проявились в подготовленном еще при Елизавете, но принятом при Петре III знаменитом указе о вольности дворянства 1762 года. Екатерина II, оказавшись у власти, пошла по намеченному уже ранее пути, но при ней концепция отношений власти и дворянства обогатилась рядом важнейших положений, которые вытекали из просветительства. Смысл преобразований состоял в том, чтобы русское общество, как в Западной Европе, было организовано на сословных началах, чтобы было несколько основных сословий, которые получили бы неотторжимые привилегии, записанные в законах. Это урегулирует отношения между различными группами населения, даст каждому подданному гарантии, которые защитят от всяческого произвола.

Все эти обстоятельства Екатерина II не могла не учитывать. К ее вступлению на престол дворянство получило ряд привилегий (Манифест о даровании вольности 1762 года). Отнимать их императрица, как трезвый политик, не думала, хотя документы свидетельствуют, что она без восторга отнеслась к Манифесту – законодательному наследию ее предшественника-супруга. Новый цикл обсуждения дворянского вопроса начался в Комиссии об Уложении. Наказ Екатерины II безусловно признавал дворянство как высшее сословие, но напрямую связывал достоинство и почести дворянина с его добродетельной, усердной службой и наградами государя – единственного источника его благополучия. Но на заседаниях Комиссии схлестнулись представители родовитого дворянства (прежде всего князь М. М. Щербатов) и защитники принципов Табели о рангах (Я. П. Козельский и др.). Если первые настаивали на «очищении» дворянства от «неродословных» людей, которые «унизили» дворянское звание, то вторые считали, что «лишение выходцев из недворянской среды права на получение дворянства усердной службой устранит стимул к ней и тем самым принесет вред государству».