Совин. Иван Федоров сын Зубатой. На земском дворе на новом … были Григорей Олександров сын Кологривов. Федор Юдин сын Хрипунов».[90] В переломный момент Смутного времени после восхождения на царский престол в 1613 г. Михаила Федоровича Романова Новый и Старый Земские дворы были объединены в одно учреждение. По крайней мере, с 1613 года в разрядных книгах упоминается только один Земский двор: «Того же году (1613 г.) по приказом сидели: на земском дворе Иван Михайлов сын Ласкирев, да Офонасей Федоров сын Зиновьев, да дьяки: Дорога-Хвицкой, да Офонасей Царевской, да Шестак Голышкин».[91]

Возглавляли Земский приказ дворяне, обычно в чине стольника, во второй половине XVII в. в чине думного дворянина или окольничего, находившихся на более высокой ступени служилых чинов. Известно, что во главе приказа стояли представители высших чинов – бояре, так, например, с 1682 по 1688 гг. Земским приказом руководил боярин Головин Михаил Петрович. Вторым судьей приказа также назначался представитель дворянства, но менее знатным. Как и в других приказах делопроизводство осуществляли дьяки и подьячие.

C ростом территории Москвы и соответственно увеличением численности населения, имело место и укрупнение штатов Земского приказа. В период Смутного времени этот процесс замедлился, а затем вновь стал нарастать. Хотя это касалось всей приказной системы. После окончания Смутного времени постепенно стали восстанавливаться все звенья государственного управления. Так, в начале XVII в. всего в Земском приказе было не более 10 человек. В 1675 г. «уже 46 подьячих и 53 решеточных приказчика, ярыжки и др. Спустя 12 лет только подьячих насчитывалось 59 человек, а в последнее десятилетие века – 80».[92]

Итак, основными функциями Земского приказа являлись: управление городским хозяйством Москвы, ее благоустройством, сбор налогов с тяглого населения и суд над ним, охрана общественного порядка, борьба с корчемством, азартными играми и распутством, предотвращение и тушение пожаров. Вообще спектр обязанностей и полномочий Земского приказа был достаточно широк.

В Земском приказе велись писцовые и переписные книги, в которых отражались права на владение недвижимостью и являвшиеся основанием для сбора податей и распределения различных повинностей. Приказ регистрировал переход права собственности от одного собственника к другому, оформлял купчие, вел регистрацию населения, отмечал в специальных «жилых записях» договоры собственника жилья и квартиранта. Без записи в Земском приказе категорически запрещалось поселять у себя посторонних лиц.

Ведая благоустройством, Земский приказ осуществлял сбор так называемых «мостовых денег» со всех дворов Москвы. На данные средства выполнялась укладка и ремонт бревенчатых мостовых. Кроме того, Земским приказом контролировалась и поддерживалась чистота на улицах. Однако с этой обязанностью было очень трудно справляться. Не смотря на предусмотренную законом ответственность, горожане часто выкидывали мусор и отбросы прямо на улицу, в том числе и павших животных. Земский приказ подвергал пойманных нарушителей наказанию.

Тем не менее приказу приходилось нести расходы на уборку улиц, руководить метельщиками. Особенно тщательно это приходилось делать при визитах иностранных послов или выезде царя.

Административно-полицейские функции, функции по охране общественного порядка и предупреждения пожаров в Москве являлись наиболее важными в деятельности Земского приказа. В нем также разбирались уголовные дела жителей Москвы, кроме преступлений «государева дела». В приказе проводились допросы и пытки, для чего при приказе функционировала тюрьма. Кстати, в Москве тюрьмы существовали еще при Разбойном и Стрелецком приказах, а также имелся особый Большой тюремный двор.

Между органом центрального управления, которым являлся Земский приказ, и органами местного сотенного и слободского управления в осуществлении полицейских функций был создан еще один промежуточный уровень обеспечения общественной безопасности – система объезжих голов.

Объезжие головы Москвы имели особый статус, так как назначались повелением монарха, но выполняя свои функции одинаково взаимодействовали и с приказами, и с лицами местного управления. Помимо деления на слободы и сотни, на церковные приходы, Москва делилась на административно-полицейские участки объезжих голов. Это разделение Москвы произошло еще в начале XVI в. в 1504 г. по указу Ивана III. Основным предназначением этого деления являлось предупреждение пожаров и охрана общественного порядка. Размеры и количество участков были не постоянными, это определялось текущими потребностями. В более спокойное время количество участков сокращалось и их территории увеличивались, а в неспокойное время наоборот. При этом «Кремль неизменно составлял один участок. Небольшой по площади Китай-город обыкновенно был также в ведении одного головы, но во время волнений разделялся Ильинкой на два участка. В Белом городе было обыкновенно 4 участка, а при нужде число их увеличивалось до 7. Земляной город с его беспокойным населением, состоявшим преимущественно из ремесленников и мелких торговцев, подвергался более частым и причудливым переделам; тут было от 7 до 11 участков».[93] И каждым таким участком ведали объезжие головы как особые должностные лица.

По мнению многих ученых, изучающих историю органов внутренних дел, объезжие головы были первыми профессиональными полицейскими в России с именно правоохранительными, а не военно-полицейскими функциями. Объезжие головы являлись представителями царя по контролю за обеспечением общественного порядка и надзору за соблюдением законности.

Объезжие головы хотя и подчинялись по своей деятельности Разрядному приказу, но назначались лично государем. Список кандидатов составлял Разрядный приказ и представлял царю. Если приказ не мог подобрать кандидатуры на должности, то глава приказа обращался напрямую к монарху с просьбой указать «кому в тех объездах и с которого числа быть».[94] Нередко на один участок назначались два объезжих. Участок, куда назначался тот или иной объезжий голова, зависел от его чина. Например, служба в Китай-городе, а тем более в Кремле считалась выше по значимости. А назначение на государственные должности с конца XV в. до 1682 г. производилась по принципу местничества, т. е. в зависимости от знатности рода. В результате зачастую возникали местнические споры. Даже при назначении на одинаковые должности, в частности объезжего головы. Так в разрядной книге 1584 г. записано: «Тово же году на Москве летом были в объезде в головах для пожару и для всяково воровства: в Большом старом городе в Кремле: князь Иван Самсонович Туренин да Григорей Микитич Борисов Бороздин; и Григорей Борисов на князь Ивана Туренина бил челом государю в отечестве о щоте».[95]«Бить челом государю в отечестве о щоте» или «бить челом государю о местех» относится к местническим спорным случаям, когда служилый человек выражает недовольство не должностью своего оппонента, а его записью впереди себя, что подразумевало более низшее положение. Поэтому в последующем, в частности в начале XVII в. служба объезжего головы перестала учитываться в местнических счетах.

Иногда объезжими головами назначались даже члены Боярской думы, так в 1603 г. объезжим головой в Кремль был назначен боярин князь Трубецкой Никита Романович, в Китай-город «на большую половину» – окольничий Иван Иванович Годунов, в Китай-город «на меньшую половину» – боярин Михаил Глебович Салтыков, в Царев каменный белый город – боярин князь Василий Васильевич Голицин.[96] Но после того как в царские повеления, записывавшиеся в разрядных книгах стали содержать фразу «объезжим головам быти всем без мест» статус данной должности резко упал.

Обычно объезжие головы назначались на участке в апреле или в мае – начале пожароопасного сезона. После назначения объезжий голова производил перепись дворов и лавок на подведомственной территории для того чтобы распределить караульную повинность: один человек от пяти, позднее от десяти лавок или дворов назначались «для… дневных и ночных сторож» (т. е. караулов) «в улицах и в переулках и в рядех».[97]

Важнейшей задачей объезжего головы являлось поддержание общественного порядка и организация борьбы с уличной преступностью. Еще в 1504 г. повелением Ивана III в Москве на улицах были установлены «решётки»,[98] изготовленные из нескольких бревен, которые перегораживали улицы и переулки на ночь. При решетках формировалась застава, состоящая их караула во главе с решёточным приказчиком. Так, можно сказать, были созданы первые полицейские учреждения в Москве. Эти уличные караулы, укомплектованные из местных жителей составляли вспомогательный штат объезжего головы. В их обязанность входило следить, «чтобы бою и грабежу и инова никакова воровства в улицах и в переулках нигде не было», «чтобы воры нигде не зажгли и огня ничем на хоромы не накинули»,[99] и кроме того выяснять личности ночных прохожих.

Барон Сигизмунд Герберштейн, автор «Записок о Московии» так