По всей Украине возникали Советы и украинские общественные центры — комитеты и рады. Из подполья вышли партии: Украинская партия социалистов-революционеров (УПСР), Украинская социал-демократическая партия (УСДП), Украинская народная партия, Украинская радикально-демократическая партия, большевики и др. Поступовцы 25 марта создали Партию социалистов-федералистов, стоявшую на умеренных социал-либеральных позициях. На массовых митингах высказывалась идея национально-территориальной автономии Украины, которую поддержал и приехавший в Киев Грушевский. Он считал, что Россия должна стать федерацией регионов, в том числе национальных. В составе этой федерации центральная власть должна обладать широкими, но чётко очерченными полномочиями: дела войны и мира, вооружённые силы, внешняя политика, денежная, таможенная политика, почта, телеграф, стандарты и др. Однако остальные вопросы должны решать демократически организованные местные власти — от местного самоуправления до украинского сейма. Правда, в противоречие с этим положением Грушевский писал и об украинской армии. Но главный его принцип сохранялся на протяжении революции: «Мы хотим, чтобы местную жизнь свою могли строить местные люди и ею распоряжаться без вмешательства центральной власти»[70]. Как видим, на уровне общих положений взгляд федералистов и сторонников советов не далеки друг от друга. Но кого понимать под «местными людьми» — этнических украинцев или всех жителей региона? И каковы границы этого региона? Концепция не просто территориальной, но национально-территориальной автономии предполагала преимущества этнических украинцев, что ставило вопрос о равноправии жителей в будущей автономной Украине.

6 апреля по инициативе Центральной рады был созван Всеукраинский национальный конгресс, на который съехались около 900 представителей украинских национальных и социальных организаций с Украины и из России. 8 апреля конгресс выбрал новый состав Центральной рады из 118 членов во главе с председателем М. Грушевским и его заместителями В. Винниченко и С. Ефремовым. При этом Рада могла расширять свой состав за счёт представителей партий, рабочих, военных и крестьянских организаций. Численность Рады достигла сначала 480 членов, а после включения в её состав представителей национальных меньшинств к августу — уже 639 членов. Между сессиями этой Большой рады действовал Комитет Центральной рады (с июля — Малая рада). Крупнейшей фракцией в Раде были эсеры, но политически доминировали социал-демократы и социалисты-федералисты.

Национальное движение развернулось и в армии, что придало ему дополнительную силовую опору и радикальность, так как солдаты были возбуждены безысходностью и всё более очевидной бессмысленностью мировой бойни. 5–8 мая прошёл I всеукраинский войсковой съезд, 700 делегатов которого представляли до 900 тысяч солдат и офицеров. Съезд выступил за создание украинизированных частей и национально-территориальную автономию, избранный им Украинский военный генеральный комитет вошёл в Центральную раду, обеспечив её связь с войсками.

Однако идея национально-территориальной автономии не встретила понимания со стороны Временного правительства, что охладило отношения и без того шаткой центральной власти и Центральной Рады. Особенно решительно против автономии выступали кадеты, приверженные идее единой и неделимой России. Эсеры были федералистами, но в своей политике шли на уступки кадетам, опасаясь за судьбу правительственного блока. Поэтому они относили решение всех крупнейших политических вопросов к прерогативе Учредительного собрания, выборы в которое надеялись выиграть. А пока правительство выступало против предоставления Украине специфического статуса. Центральная рада вышла из Исполкома СООО, влияние которого после этого стало быстро падать, так как и Совет рабочих и солдатских депутатов действовал практически самостоятельно.

Не добившись соглашения с Временным правительством, украинское национальное движение усилило давление на центральную власть, запланировав II Всеукраинский воинский съезд. Этот съезд был запрещён военным министром А. Керенским, но всё равно собрался и 10 июня провозгласил принятый в тот же день Комитетом Центральной рады Универсал. В этом документе, который получил название Первого Универсала Центральной рады говорилось: «Не отделяясь ото всей России, не разрывая с российским государством, пусть украинский народ на своей земле имеет право сам управлять своей жизнью. Пусть порядок и строй на Украине определит выбранное общим, равным, прямым и тайным голосованием Всенародное Украинское Собрание (Сейм)». Универсал требовал от каждого органа местной власти, который «стоит за интересы украинского народа», установить организационные сношения с Центральной радой. Прежде всего Универсал обращался к «членам нашей нации», но также выражал надежду, что «неукраинские народы, которые живут на нашей земле», примут участие в создании украинской автономии. Важным шагом стало решение ввести налог в пользу Украины[71]. Универсал был торжественно провозглашён на Софийской площади Киева в присутствии делегатов войск. 15 июня был создан исполнительный орган Рады — Генеральный секретариат во главе с левым социал-демократом В. Винниченко.

Временное правительство не имело возможности пресечь «самоуправство» Центральной рады и вынуждено было договариваться. 29 июня четыре российских министра — А. Керенский, М. Некрасов, И. Церетели и М. Терещенко — прибыли в Киев на переговоры. Теперь они уже были согласны предоставить Украине автономию с последующим утверждением её Учредительным собранием. Для этого планировалось подписать соглашение, после чего стороны публично декларировали бы единство своих действий. В Центральную раду должны были быть включены представители этнически неукраинского населения, чтобы она представляла всех граждан Украины. Таким образом, в результате переговоров автономия приобретала территориальный, а не национально-территориальный характер, хотя и с национально-пропорциональным представительством (пропорции определялись в результате переговоров между лидерами Центральной рады и представителями «меньшинств» — Раду пополнили 202 действительных члена и 51 кандидат). При Временном правительстве должна была быть введена должность комиссара по украинским делам, оно, не поступившись своей законодательной властью, обещало согласовывать с Радой законодательство по Украине. С Керенским договорились о комплектовании украинских частей украинцами.

Когда вернувшиеся в Петроград министры 2 июля доложили коллегам об итогах переговоров с Радой, возмущённые кадеты вышли из правительства, что положило начало июльскому политическому кризису в Петрограде. Оставшиеся министры признали Генеральный секретариат высшим органом управления региональными делами, назначаемым Временным правительством по согласованию с Центральной Радой. Последней предлагалось разработать проект национально-территориальной автономии для утверждения правительством. В ответ 3 (16) июля Центральная рада приняла свой Второй универсал, где подтвердила, что «всегда стояла за то, чтобы не отделять Украину от России», и сообщила об уступках Временному правительству — об утверждении состава Генерального секретариата в Петрограде, о подготовке законодательства о национально-территориальной автономии для принятия всероссийским Учредительным собранием[72]. Треть депутатов Рады выступили против этих уступок. После дополнения Рады представителями национальных меньшинств (около трети её состава, 18 членов Малой рады), Генеральный секретариат также был реорганизован на многоэтничной основе, хотя украинцы сохранили в нём ведущие позиции.