Регламентация внутреннего и наружного наблюдений произошла только в начале ХХ в. и не в связи с ГЖУ, а в связи с формированием сети охранных отделений, к которым и перешли функции политического розыска. В то же время в тех губерниях, где охранные отделения не были созданы, эти функции по-прежнему выполняли ГЖУ.

Первое охранное отделение появилось практически одновременно с ГЖУ – в 1866 г. в Санкт-Петербурге (Отделение по охранению порядка и спокойствия в столице). Но это не привело к формированию сети охранных отделений наподобие ГЖУ172. В течение последующих 45 лет охранные отделения возникли только в Москве (в 1880 г., Секретно-розыскное отделение при канцелярии московского обер-полицмейстера) и в Варшаве (в 1900 г., Отделение по охранению порядка и общественной безопасности). Эти отделения были включены в структуру градоначальств (в Москве до 1905 г. – в состав обер-полицмейстерства). Штаты отделений изначально не были утверждены. «Лица, занимавшиеся в оных, не пользовались правами государственной службы» до 23 ноября 1887 г. в Санкт-Петербургском градоначальстве и до 4 апреля 1889 г. в московском обер-полицмейстерстве173.

В начале ХХ в. Департамент полиции инициировал создание охранных отделений в наиболее крупных центрах развития противоправительственного движения (Вильно, Екатеринославль, Казань, Киев, Нижний Новгород, Одесса, Пермь, Саратов, Симферополь, Тифлис, Харьков)174. Кроме усовершенствования политического сыска, одной из причин создания охранных отделений стало стремление Департамента подчинить себе розыск. В 1902 г. уже существовавшие и вновь созданные отделения были напрямую подчинены Департаменту полиции, хотя возглавившие их жандармы по-прежнему числились по Отдельному корпусу жандармов. Руководитель Таврического, а потом Киевского охранных отделений, известный деятель политической полиции А.И. Спиридович писал в воспоминаниях, что начальники охранных отделений «зависели только от директора… впервые Департамент полиции взял в свои руки все нити политического розыска в стране и стал фактически и деловито руководить им»175.

Самыми крупными отделениями были Санкт-Петербургское (изначально – 12 человек, 15 служащих в 1903 г.) и Московское (при формировании в него входило 6 человек)176.

Компетенция охранных отделений была определена Положением о начальниках розыскных отделений (12 августа 1902 г.), Сводом правил для начальников охранных отделений (1902), инструкцией филерам розыскных и охранных отделений (1902), Временным положением об охранных отделениях (1904)177.

На охранные отделения возлагались наружное наблюдение, вербовка и руководство секретными сотрудниками178. При этом вплоть до 1906–1907 гг. инструкции по организации секретной агентуры и ведению наружного наблюдения существовали только в столичных охранных отделениях179, и лишь в ходе Первой русской революции были разработаны для всех охранных отделений. Информация охранных отделений могла служить материалом для дознаний, проводившихся ГЖУ180.

Соответственно основным направлениям деятельности, охранные отделения состояли из отделов наружного (филёрского) и внутреннего (агентурного) наблюдения. Агентурный отдел комплектовался в губернских городах из 2–3 человек181. В отделе наружного наблюдения работали заведующий, участковые квартальные надзиратели, вокзальные надзиратели и филёры182. С 1894 г. в Московском охранном отделении существовал так называемый «Летучий отряд» филёров под руководством Е.П. Медникова, в разное время включавший от 30 до 70 человек183 и выполнявший филёрские функции по всей России. З.И. Перегудова приводит такую численность филёров в охранных отделениях: в Вильнюсовском охранном отделении – 15, Иркутском – 30, Нижегородском – 12, Одесском – 15, Пермском – 12, Саратовском – 15, Тифлисском – 30, Томском – 20, Финляндском – 20184. Наличие, например, 20 филеров в отделении позволяло вести одновременное наблюдение за 8–9 лицами185.

Во многом схожий с охранными отделениями функционал был у Заграничной агентуры Департамента полиции, базировавшейся во Франции и наблюдавшей за революционной эмиграцией.

Дознания из ГЖУ могли быть переданы в суд, значительная же часть сведений, собранных охранными отделениями, Заграничной агентурой и самим Департаментом полиции, становилась основой для рассмотрения дел о государственных преступлениях в административном порядке. Этот порядок регламентировался «Положением о мерах к охранению государственного порядка и спокойствия» 14 августа 1881 г., «Положением о полицейском надзоре» 12 марта 1882 г. и секретным «Положением о негласном полицейском надзоре» 1 марта 1882 г.