Еще более важной для наших целей характеристикой является дифференцированный доступ различных групп к власти: "главные подрядчики" и жизненно важные группы политической поддержки имеют свободный доступ, менее стратегически важные группы - незначительный, хотя и более широкий, чем при конституции Мэйдзи. Каналы преференциального доступа не формализованы, но они существуют в совещательных советах, в циркуляции элит от бюрократии к политическому и промышленному миру, а также в огромном количестве других "стариковских" сетей, которые будут рассмотрены ниже. В результате получается государство развития, гораздо более мягкое и терпимое, чем командные экономики с коммунистическим доминированием (и с гораздо лучшими показателями), но с гораздо большими возможностями целеполагания и целедостижения, чем в рыночно-рациональных системах. Личные отношения между бюрократами и политиками в этой тонкой, податливой системе могут быть весьма сложными. В каждом министерстве есть только один настоящий политический назначенец - министр, который назначается премьер-министром и является членом кабинета. Министр, как правило, но не всегда, является членом Сейма (статьи 67 и 68 Конституции 1947 г. требуют, чтобы премьер-министр избирался членами Сейма и из их числа, но только большинство других министров должны быть его членами). Все остальные должностные лица в министерстве не являются политическими, самым старшим является административный заместитель министра. Таким образом, японский премьер-министр имеет право назначить всего около 20 министров плюс 4 партийных функционера, в то время как, например, американский президент назначает на должности в бюрократическом аппарате не менее 1000 человек (один японский аналитик насчитал 916 бюрократических назначений, сделанных президентом Картером в начале 1977 г.). Премьер-министр также руководствуется политической необходимостью сбалансировать фракции внутри ЛДП и лишь в редких случаях - квалификацией политика на тот или иной министерский пост.

Японская бюрократия ревностно охраняет практику отсутствия политических назначений на должности ниже министерского уровня: бюрократы считают, что это позволяет им утверждать, что они стоят вне политики и отстаивают только национальные интересы. Одним из главных опасений бюрократии является "политическое вмешательство" в ее внутренние дела или, что еще хуже, подчинение министерства какой-либо партии или политику. Несмотря на то, что по закону министр руководит и отвечает за все, что происходит в министерстве, между ним и заместителем министра с самого начала неизбежно складываются деликатные отношения. Нормой считается, что министр боится своих бюрократов и доминирует над ними; один журналист высказал мнение, что единственный раз, когда министр наслаждается своей должностью, - это день, когда он фотографируется в парадной форме в Императорском дворце в рамках церемонии вступления в должность членов кабинета.

Если эта норма превалирует, то бюрократы довольны. Но на самом деле им нужен министр, который оставил бы их в покое и в то же время взял бы на себя ответственность за министерство и защитил его от вторжения других политиков.

Торгово-промышленные бюрократы в целом любили Икеду, когда он был министром МИТИ, в основном потому, что соглашались с ним, но когда они расходились во мнениях, например, по поводу темпов либерализации торговли в 1960 г., он побеждал. Он также однажды отдал распоряжение, чтобы сотрудники МИТИ не общались с прессой без его разрешения, поскольку ему надоело читать в газетах о новых экономических инициативах, о которых он ничего не знал.Однако он не вмешивался в кадровые вопросы министерства. Икеда представляет собой необычный случай, когда бывший бюрократ становится министром-активистом. Хотя для бюрократов это несколько неприятно, такие типы не представляют для них реальной угрозы. Гораздо более серьезными являются министры-активисты из партийной среды (tojinha*). Их попытки оказать влияние на министерство могут вызвать шоковую волну в японской политике, которая отражается на протяжении многих лет; подробности таких случаев повторяются в каждой японской книге о центральном правительстве. Пожалуй, наиболее известен случай с Коно* Итиро* (1898-1965 гг.) и его попытками поставить под свой личный контроль Министерство сельского и лесного хозяйства.

Коно был давним последователем Хатоямы Итиро в довоенном Сэйюкай*. После отставки в 1951 г. он вернулся в политику как противник бюрократического мейнстрима Ёсиды. После объединения двух консервативных партий в ЛДП он занимал должности министра сельского и лесного хозяйства в первом кабинете Хатоямы, генерального директора Агентства экономического планирования в первом кабинете Киси, министра сельского хозяйства, а затем министра строительства во втором и третьем кабинетах Икэды. В 1964 г., будучи министром строительства, он руководил проведением Олимпийских игр в Токио, которые стали дебютом Японии на мировой арене в качестве растущей экономической державы. После смерти Икэды Коно возглавил крупную попытку объединенной тодзинха захватить контроль над партией, но потерпел поражение от Сато* Эйсаку и вскоре умер.

Когда в декабре 1954 г. Коно * впервые стал министром сельского хозяйства, он стал активно вмешиваться во внутренние кадровые дела министерства. Его инструментом стал бюрократ по имени Ясуда Дзэнъитиро*, которого он продвинул на должность начальника секретариата (в министерстве сельского хозяйства это последняя ступень перед должностью вице-министра и должность, отвечающая за все министерские назначения) через головы многих своих подчиненных. Затем Ясуда перевел на другую должность или понизил в должности бюрократов, которые не поддерживали Коно. Ясуда охотно участвовал в этих операциях, поскольку надеялся после выхода на пенсию сделать политическую карьеру в качестве протеже Коно*. Он закончил свою бюрократическую службу в должности начальника Продовольственного агентства Министерства сельского хозяйства (июль 1961 г. - январь 1962 г.), а затем выставил свою кандидатуру на выборах в нижнюю палату парламента и проиграл их как член фракции Коно.

Другие министерства указывают на него как на яркий пример того, какие беды могут постигнуть бюрократов и министерства, если их сотрудники нарушат единство и позволят политику использовать одного из них в своих целях.

Часто говорят, что сельское хозяйство - это первое министерство, которое было "политизировано" ЛДП, поскольку ЛДП зависела от голосов фермеров. Однако министерства сельского хозяйства редко бывают "неполитизированными" в какой-либо стране. По крайней мере, еще одно министерство в Японии - образования - всегда находилось под жестким контролем ЛДП из-за идеологической борьбы партии с профсоюзом учителей, в котором доминировали коммунисты; в министерстве образования никогда не было даже притворной бюрократической независимости. Что касается МИТИ, то за годы, прошедшие с момента его создания в 1949 г., премьер-министры и министры пытались получить над ним контроль и использовать его в политических целях. Бюрократы МФТИ оказывали непримиримое сопротивление этим попыткам, часто ссылаясь на негативный пример Коно и сельского хозяйства. Далее в книге мы подробно проанализируем некоторые из этих случаев, поскольку они часто