18 октября 1680 года Федор Алексеевич издал именной указ: «Боярам, и окольничим, и думным людям сидеть в Палате, и слушать изо всех приказов спорных дел, и челобитные принимать, и его великого государя указ по тем делам и по челобитным чинить по его великого государя указу и по Уложению» (№ 838). Следующий указ о Расправной палате живо напоминает распоряжения Петра I Сенату. 12 августа 1681 года государь повелел: «Боярам, и окольничим, и думным людям, которые сидят у расправных дел в Золотой палате с боярином со князем Никитою Ивановичем Одоевским в товарищах, как учнут дела чьи, или свойственников их слушать — и тем в то время из палаты выходить, а в палате в то время им не быть» (№ 885).

Таким образом, Россия впервые получила официально назначенную высшую исполнительную власть: правительство, которому государь разрешил принимать исполнительные решения на основании законов. До этого Россия знала множество правителей, имевших власть благодаря своему влиянию на государя и действовавших его именем. «Царь-солнце» Алексей Тишайший за тридцать лет правления, пожалуй, никогда не был от таких правителей независим (как, впрочем, и царствовавший вдвое дольше «король-солнце»). Но чтобы на Руси утвердить правительство для правления по закону, — это, как сказали бы сегодня, Федор Алексеевич сделал «круто».

Расправная палата сняла с царя и Боярской думы огромное количество текущих дел, и неудивительно, что с ее созданием процесс реформ заметно активизировался. Но забота Федора Алексеевича с самого начала распространялась не только на высший эшелон власти, а на всю структуру государственного управления, которая за шесть лет его пребывания на троне приобрела значительно более четкий и эффективный характер — в соответствии с идеальными представлениями царя о «голове» государственного организма.

Система ведомств

Текущие государственные дела велись в XVI–XVII столетиях в приказах — центральных ведомствах. Руководил каждым приказом один из высших чинов Думы (бояр и окольничих) в звании судьи, обычно ему помогали товарищи — помощники и заместители, среди которых были думные дворяне и думные дьяки. Делопроизводство приказа возглавлял высококвалифицированный администратор — дьяк, в подчинении которого находился штат чиновников — подьячих разного ранга, от начальников отделов — столов до простых переписчиков. Иногда ведомство возглавляла коллегия дьяков, без судьи. Первоначально считалось, что приказы — просто помощники царя и Думы, принимающих решения по их докладам, и их задача обеспечивать проведение высшей воли в жизнь. Но дела росли как снежный ком, и приказам все больше приходилось самим решать дела в пределах своей не очень четкой компетенции.

Приказы, как явствует их название, образовывались по воле государя для исполнения его долгосрочных распоряжений и в принципе были равноправны. Их функции складывались постепенно и достаточно хаотично, постоянно накладываясь, переплетаясь и, естественно, запутываясь. Первые Романовы, начиная с избранного в 1613 году на престол царя Михаила, пытались привести нарастающую гору центральных ведомств в порядок и ввести их соподчинение. К восшествию на престол юного царя Федора стало очевидно, что устроение приказной системы требует продуманной систематизации и установления, наконец, четкой иерархии ведомств, а также формирования сети их местных учреждений.

Прежде всего Федор Алексеевич упразднил отцовский приказ Тайных дел, подчеркнув тем самым, что отказывается использовать учреждение, стоящее вне единой административной системы{117}. Аналогично (в конце 1677 года) был упразднен Монастырский приказ, столь ненавистный некогда патриарху Никону. Его дела ушли вместе с последним судьей И. С. Хитрово в Большой дворец, а денежные счета — в Новую четверть; церковное управление осталось, как и следовало ожидать, в патриарших приказах. В конце царствования «серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации» (по словам современного историка Н. Ф. Демидовой) затронула множество приказов.

Финансовые дела объединялись в приказе Большой казны, поместно-вотчинные последовательно концентрировались в Поместном приказе, служебные — в Разрядном (тогдашнем Министерстве обороны), «с изъятием из их ведения территориальных приказов». Общее количество центральных ведомств сократилось в царствование Федора Алексеевича с 43 до 38, зато штаты их значительно пополнились подьячими. Историк русской бюрократии Н. Ф. Демидова подсчитала, что при Алексее Михайловиче (1664) на 43 приказа их приходилось 771, при Федоре (1677) на то же число учреждений — 1477, а к концу его царствования в 38 приказах было уже 1702 подьячих! Более детальный подсчет по Поместному приказу подтверждает, что «резкое увеличение количества подьячих… приходится на вторую половину 70 — начало 80-х годов». Крупнейшие ведомства насчитывают более 400 сотрудников, средние по 70–90 подьячих, мелкие по 30–50. При этом количество судей (из бояр и окольничих) падает с 43 до 31, а дьяков остается почти столько же (приказных 128–129, думных в приказах 6–4){118}.

Именные указы Федора Алексеевича от 26 ноября 1679 года и 26 октября 1680 года устанавливали единое время работы сотрудников центральных ведомств, от судей до подьячих: пять часов с утра и пять часов с вечера (час начала работы менялся при переходе с летнего на зимнее время) с традиционным перерывом на обед и послеобеденный отдых (№ 777, 839). Царское распоряжение от 23 февраля 1677 года повышало статус управлявшегося дьяками Разряда: отныне из этого приказа всем учреждениям (кроме возглавляемых боярами и окольничими) посылались не памяти (как равным), а указы (№ 677). По традиционному равноправию приказов был нанесен сильный удар; к тому же после военно-окружной реформы 1679 года Разряд стал головным учреждением обширной сети местных административных органов новосозданных военных округов.

Тенденции к иерархичности соответствовал указ Федора Алексеевича от 30 апреля 1680 года о единоначалии в приказах: имена товарищей (помощников и заместителей) главного судьи в бумагах приказа более писать было не велено (№ 820). Наконец, указ от 21 декабря того же года «думных дьяков, которые… были и впредь будут в посылках с боярами и воеводами или одни — велеть их… писать с вичем» — то есть с полным отчеством, как высших чинов Государева двора, например: не «Иванов сын», а «Иванович» (№ 851). Уравнение профессионального администратора в «чести» с высшими чинами Государева двора, отмеченными, помимо заслуг рода, только военными (на худой конец — посольскими) подвигами, указывало на серьезный сдвиг в самосознании «верхов». По крайней мере, царь понял значение грамотного управления государством!

В острой необходимости повышения профессионализма высших управленцев государь убедился, когда потребовал предоставить сводные и хорошо организованные сведения по политическим и экономическим вопросам. Склонность Федора Алексеевича перед принятием решений иметь полную информацию (благодаря которой в его царствование было создано множество важных для исследователей сводных материалов) проявилась в указе от 9 ноября 1680 года о генеральной ревизии всех центральных ведомств (№ 842). Позже, 16 декабря 1681 года, проведя лично и с помощью Думы огромную работу по дополнению свода законов —