Демонстративно жестокая казнь Молодецкого не устрашила террористов. Покушения на высших чиновников не прекратились, а после процесса Веры Засулич поток террористических актов начал нарастать лавинообразно. Но особое беспокойство правительства вызывало то обстоятельство, что террористы не встречали противодействия и даже морального осуждения в обществе. 4 августа 1878 года в Петербурге Сергей Степняк-Кравчинский средь бела дня заколол на людной улице шефа жандармов Н. В. Мезенцева и скрылся. Публика не предприняла никаких усилий для задержания убийцы.

Однако усилия Лорис-Меликова не пропали даром: настойчиво и разумно ведя страну к умиротворению и спокойствию, он, казалось, повернул Россию на путь мирного развития. Следуя избранной тактике борьбы с крамолой путем привлечения на сторону власти либеральной общественности, диктатор опубликовал воззвание «К жителям столицы», в котором обратился за поддержкой к «благомыслящей части общества» для восстановления порядка в стране.

Думая, что опасность революционного террора миновала, правительство в конце 1880 года закрыло Верховную распорядительную комиссию, и граф был назначен министром внутренних дел. Тем временем исполнительный комитет «Народной воли» во главе с Желябовым и Перовской готовили новые планы цареубийства.

Одновременно идеи «примирения» с обществом стали развивать некоторые высшие чиновники в Петербурге. Председатель Комитета министров граф П. А. Валуев извлек из нафталина свой собственный проект созыва совещательного учреждения наподобие Земского собора. В 60-х годах он был решительно отвергнут, но теперь идея Валуева, «отличавшаяся витиеватой и внушительной неопределенностью», обсуждалась в высших кругах, но не нашла применения.

Либеральный публицист Н. К. Михайловский ехидничал, что «благодарная Россия изобразит Лорис-Меликова в статуе с волчьей пастью спереди и лисьим хвостом сзади». Позже, в советской литературе, основываясь на этой характеристике, Лорис-Меликов был представлен жестоким лицемером, что совершенно не соответствует действительности. Свою задачу он видел в умиротворении страны путем возвращения к реформаторской политике. Программа ближайших преобразований, предложенная в докладе Лорис-Меликовым 11 апреля 1880 года, предусматривала податную реформу, пересмотр паспортной системы, сковывающей активность, прежде всего крестьянства, расширение прав старообрядцев и законодательное регулирование отношений рабочих с нанимателями.

Историки часто иронически относятся к «конституции» Лорис-Меликова. Однако следует иметь в виду, что тогда в России мало кто рассчитывал на большее.

Лорис-Меликов получил небывало широкие полномочия и, имей он соответствующие склонности, мог бы стать диктатором России. Но он был человеком совсем иного склада и искренне стремился принести пользу родине.

С императором ему становилось все труднее иметь дело. «Внезапные припадки тоски, — рассказывал П. А. Кропоткин, — во время которых Александр II упрекал себя за то, что его царствование приняло реакционный характер, теперь стали выражаться пароксизмами слез. В иные дни он принимался плакать так, что приводил Лорис-Меликова в отчаяние. В такие дни он спрашивал министра: «Когда будет готов твой проект конституции?» Но если два-три дня позже Меликов докладывал, что проект готов, царь делал вид, что решительно ничего не помнит. «Разве я тебе говорил что-нибудь об этом? — спрашивал он. — К чему? Предоставим это лучше моему преемнику. Это будет его дар России».

Работая в Комитете министров, цесаревич Александр ближе сошелся с Лорис-Меликовым. Общение с ним несколько ослабило то влияние, которое оказывал на своего ученика неистовый К. П. Победоносцев. Граф сумел убедить цесаревича в неизбежности проведения преобразований.

Кончина Ф. М. Достоевского в первый раз объединила наследника, Победоносцева и Лорис-Меликова: семья писателя оказалась в крайне стесненных обстоятельствах, а митрополит отказал в помощи, поскольку считал, что произведения Достоевского не имеют никакой ценности. Цесаревич, высоко ценивший творчество Федора Михайловича, привлек к решению проблемы его семьи обоих сановников и с их помощью получил у императора разрешение помочь бедствующим родственникам писателя.

В начале 1881 года Лорис-Меликов подготовил план привлечения представителей земского самоуправления к участию в обсуждении проектов необходимых в государстве реформ. Утром 1 марта Александр II одобрил и подписал проект (который неточно называется «Конституцией» Лорис-Меликова).

«С огромным удовольствием и радостью прочел все пометки государя, — сообщал престолонаследник диктатору. — Теперь смело можно идти вперед и спокойно и настойчиво проводить Вашу программу на счастье дорогой родины и на несчастье министров, которых, наверно, сильно покоробит эта программа и решение государя, да Бог с ними».

На первой неделе поста царь говел и причащался. 1 марта Меликов уговорил царя подписать заготовленный акт, который сам император называл «указом о созыве нотаблей», намекая на судьбу Людовика XVI. Царь решил, что документ должны подписать также великий князь Александр Александрович, наследник престола, и великий князь Константин Николаевич, старший из братьев правящего императора.

Манифест об этом должен был быть опубликован после 4 марта, дня слушания его в Государственном совете.

В конце января и начале февраля 1881 года полиция отметила оживление деятельности революционного подполья. Удалось задержать нескольких считавшихся особенно опасными анархистов. Арестованный еще до Нового года в Елисаветграде с чемоданом динамита Григорий Гольденберг, убийца харьковского генерал-губернатора князя Кропоткина, начал давать показания. Следователь, играя на чудовищно гипертрофированном самолюбии и некоем подобии мании величия террориста, подвигнул его на написание исповеди, в которой перечислялись имена, адреса, события и факты.

Осознав, к чему привели его откровения, Гольденберг покончил с собой в камере Трубецкого равелина. Но слово уже вылетело, полиция вышла на след цареубийц.

Их руководителем был 29-летний Андрей Желябов, воплощавший в себе типичнейшие черты анархиста. Его фанатизм, непреклонная воля, холодная расчетливость, необычайная властность, страстность и смелость внушали страх даже его сообщникам. Они называли его «страшным Желябовым». Вместе со своей возлюбленной Софьей Перовской он разработал план очередного покушения. Вокруг этих незаурядных людей собралась «боевая дружина» нигилистов, решивших всецело посвятить себя террору.

Из-за нелепой случайности Желябов был арестован. В момент ареста он иронически спросил полицейских: «Не слишком ли поздно вы меня арестовали?» Такое заявление очень насторожило полицию, но, к сожалению, Лорис-Меликов не придал ему значения. А Желябов мог позволить себе иронизировать и не беспокоиться относительно своего дела: руководство покушением перешло к Софье Перовской.

Александр II как будто чувствовал, что дни его сочтены. Сейчас он, как в свое время императрица, наконец, осознал, что его старший сын — человек, на которого можно положиться. Буквально на пороге могилы он обратился к цесаревичу с письмом-просьбой: