Россией система социального страхования. В период 1990–1993 годов Пенсионный фонд и Фонд социального страхования (покрывающий расходы в связи с отпуском по беременности и родам, в связи с временной нетрудоспособностью и т. д.) были переведены из бюджетного финансирования в разряд отдельных внебюджетных фондов[98]. Для выплат компенсации по безработице и для оказания услуг по трудоустройству потерявших работу был также создан Государственный фонд занятости населения[99]. Эти три фонда, наряду с Фондом обязательного медицинского страхования (рассматривавшимся ранее), финансировались за счет налога на заработную плату, взимаемого почти полностью с работодателей (таблица 2.7).

Таблица 2.7

Фонды социального страхования, 1994 год

Источник: [OECD 1995:127], со ссылкой на Министерство социальной защиты населения.

Таблица 2.8

Размеры налоговых отчислений предприятий во внебюджетные общественные фонды, 1995–2001 годы

Источник: [Russian Economic Trends 2002, 4, table D37].

Реформаторы приводили несколько обоснований этих изменений. Во-первых, изменения были направлены на улучшение финансирования путем создания предназначенной для конкретных целей базы поступлений, «стабильного и предсказуемого источника средств, который не будет колебаться вместе с бюджетом <…> [или] конкурировать с другими секторами за распределение бюджетных средств» [OECD 2001: 102; Tragakes, Lessof2003, 5(3): 75]. Во-вторых, финансирование социальных пособий должно было стать более прозрачным, а их стоимость – более очевидной для бенефициаров. МФИ поощряли создание внебюджетных фондов в качестве шага на пути к формированию системы социального страхования, базирующейся на взносах[100]. Выплаты по социальному страхованию должны были покрываться за счет взносов, а не общих доходов, а программы должны были стать финансово самодостаточными и актуарно обоснованными[101]. Новая пенсионная система, для основной части пенсий больше не зависящая от бюджетного финансирования, по сути представляла собой распределительную систему.

Рассматриваемые фонды сразу же столкнулись с рядом проблем. Налог на социальное страхование, рассчитанный с учетом необходимости покрытия существующих пособий, был установлен на уровне 38 % от общей заработной платы, что по международным стандартам является очень высоким показателем. Налог на социальное страхование, начисляемый с заработной платы, как правило, распределяется между работодателями и работниками; но весь российский налог, за исключением 1 %, взимался с работодателей, что делало его самым высоким налогом на заработную плату, выплачиваемым непосредственно работодателями, среди всех стран с переходной экономикой и стран ОЭСР [IMF 2003b: 17]. Всемирный банк рассматривает любой налог на заработную плату, превышающий 25 %, как неприемлемо высокий и способный привести к уклонению от его уплаты [World Bank 1994: 263]. В условиях переходной России налог, составляющий почти 40 %, способствовал крупномасштабному уклонению от уплаты, избеганию и минимальному соблюдению законодательства. Каждый из фондов собирал налоги отдельно. Менее крупные фонды обязательного медицинского страхования и занятости показали себя относительно успешными и, возможно, обеспечили более надежную доходную базу, чем это сделало бы бюджетное финансирование[102]. Но в целом задолженность быстро росла (см. таблицу 2.8), особенно в Пенсионный фонд, на который приходилась основная часть налога (29 %). В первые годы своей работы фонды осуществляли выплаты в быстро обесценивающихся в связи с инфляцией рублях, что позволяло им иметь профицит и выглядеть финансово здоровыми, но к середине 1990-х годов инфляция была взята под контроль, и дефицит увеличился. Более того, реальные доходы пенсионеров были размыты инфляцией, а на большинство законодательных инициатив по индексации выплат президентом было наложено вето.

Планирование этих фондов также не могло учесть надвигающегося шока, связанного с заработной платой. В начале 1990-х годов реальная заработная плата резко сократилась, по некоторым оценкам на 40 %, что подорвало базу доходов этих новых фондов социального обеспечения. Налоговая база продолжала сокращаться, по мере того как производство смещалось в сторону неформальной и официально не афишируемой деятельности. В то же время экономический коллапс значительно увеличил нагрузку на эти фонды. Безработица росла, сокращение рабочей силы вытесняло пожилых работников с рабочих мест и отправляло их на пенсию, а число тех, кто подавал заявления на получение пенсии по инвалидности, значительно возросло [Малева и др. 1997: 17][103]. Фонд занятости населения, получавший 2 % от заработной платы, оказался слишком мал практически с самого начала. Пособия по безработице выплачивались в размере значительно ниже прожиточного минимума, к тому же лишь небольшой части безработных. Большинство не регистрировалось из-за незначительного размера пособия и высоких требований к его получателям. Фонд практически не оказал влияния на снижение уровня бедности среди безработных в России.

Быстро обострились и проблемы пенсионной системы. Официально зарегистрированное соотношение между числом плательщиков и числом получателей достигло в 1996 году 1,7, что являлось неустойчивым показателем[104]. По оценкам экспертов, учитывающим уклонение от уплаты налогов, фактическое соотношение составляло 1,4. В условиях аналогичного давления Польша существенно увеличила расходы на пенсии и выплаты по безработице, а Венгрия увеличила расходы на социальную помощь, чтобы смягчить последствия, и обе эти страны инициировали пенсионные реформы. Россия не сделала ни того ни другого. К середине десятилетия пенсии выплачивались по очень низкой, почти неизменной ставке, практически не связанной с прежней заработной платой или взносами работодателей, что нарушало страховой принцип, который должны были воплощать в себе фонды. Задолженность по платежам подрывала доверие к системе и приводила к неплатежам и уклонению от выполнения обязательств [Малева и др. 1997; Romanova 1999]. С 1995 года Пенсионный фонд с особенной силой столкнулся с углубляющимся финансовым кризисом, вызванным дефицитом доходов, сокращением налоговой базы и снижением налоговых сборов.

Образование фондов социальной защиты привело к созданию новых институтов, комплексов ресурсов и интересов в российском социальном секторе. Пенсионный фонд стал крупнейшим денежным пулом в системе социального обеспечения, вожделенным активом, переданным из-под контроля законодательной власти правительству в конце 1993 года. Внутренняя структура управления фондом не предусматривала представительства плательщиков взносов. Он был надежно защищен от внешнего надзора за денежными потоками и страдал от проблем слабого правового регулирования и обвинений в коррупции[105]. И при председательстве В. В. Барчука, и при его преемнике М. Ю. Зурабове Пенсионный фонд являл собой пример феномена «победитель получает все» в социальной сфере: он развивался как полунезависимый корпоративный интерес, его руководство представляло собой социально-секторальную версию тех победителей, которые на первых этапах реформы получили практически не поддающийся учету контроль над крупными финансовыми ресурсами [Hellmann 1998]. Поскольку пенсионеры в российском обществе оставались слабо организованными, Пенсионный фонд начал получать существенные выгоды от сбора взносов и управления ими и стал основным препятствием как для законодательного регулирования, так и для дальнейшей приватизации системы.

Дееспособность государства

В переходный период дееспособность Российского государства