Сразу же после получения приказов Правителя Семенов издал свой приказ-декларацию (№ 2 от 24 декабря 1919 г.), в котором заявил: «Твердо уверен, что все подчиненные мне, от генерала до солдата, забыв всякие дрязги, ссоры и личные выгоды, отдав все свои силы, знание и опыт, честно исполнят свой долг перед Родиной». Приказом № 12 (25 декабря 1919 г.) Семенов объявил о созыве в Чите Представительного Собрания путем делегирования представителей от различных организаций. Правда, полномочия данного Собрания имели исключительно совещательный характер и должны были касаться прежде всего экономических вопросов (аналогично Государственному Экономическому Совещанию): «Образовать в Чите совещание из представителей органов самоуправлений, общественных, профессиональных и экономических объединений для обсуждения мероприятий по поднятию экономического благосостояния населения Дальнего Востока и для разрешения, в полном соответствии с интересами населения, вопросов, связанных с создавшимся положением в гражданской жизни Края». В соответствии с приказом, созыв Собрания возлагался на Главного Начальника Снабжений по принципу: «По два делегата от органов казачьего самоуправления на каждую область (губернию) и по одному от органов земского, городского самоуправлений, от торгово-промышленных Палат, областных кооперативов и областных профессиональных союзов». Таким образом, предполагалось, что в Читу (к 15 января 1920 г.) приедут делегаты от Амурской, Приморской, Камчатской и Сахалинской областей, от Иркутской губернии (фактически уже контролировавшейся эсеро-большевистским Политцентром) и «столица Забайкалья» станет правомочным антибольшевистским центром всего Дальневосточного региона.

Созыв представительного совещания тем не менее не означал отказа от уже неоднократно апробированного в различных белых регионах военно-полевого порядка управления. Приказом № 31/а от 10 января 1920 г. Семеновым было сформировано краевое Управление (правительство), возглавил которое он сам, а помощниками по военной и по гражданской части назначил начальника штаба Походного атамана генерал-майора М. И. Афанасьева и С. А. Таскина. Введение краевого Управления обосновывалось ссылкой на статью 94 «Положения о полевом управлении войск в военное время»: «Главнокомандующий армиями фронта, руководствуясь указаниями Верховного Главнокомандующего, направляет усилия подчиненных ему армий и флота к достижению поставленной цели, всеми способами, кои он признает нужными».

В качестве причины такой «самостоятельности» назывался ставший реальностью после практически полной изоляции адмирала Колчака в Нижнеудинске, а правительства – в Иркутске, «перерыв сношений и связи со Всероссийским правительством, которое, благодаря восстанию против него в Иркутском районе…, временно лишено возможности в полном составе осуществить Государственную власть». По этой причине, а также ввиду «происходящего вследствие этого нарушения в нормальном разрешении вопросов Государственного управления», Семенов решился «принять чрезвычайную меру и временно, впредь до восстановления нарушенной связи, взять на себя осуществление Государственной власти во вверенном районе», руководствуясь приказом Верховного Правителя от 23 декабря № 240/а.[947].

Но заявленная как временная организация спустя десять дней стала постоянной. 19 января 1920 г., тогда, когда Российское правительство прекратило свое существование, а Колчак был арестован представителями Политцентра, Семенов получил доставленный ему с немалыми трудностями подлинник последнего Указа Верховного Правителя России от 4 января 1920 г. (полный текст см. приложение № 6.). По этому Указу статус Верховного Правителя России передавался Главкому ВСЮР генералу Деникину. Семенову же, «в целях сохранения в нашей Российской Восточной окраине оплота Государственности на началах неразрывного единства со всей Россией», передавалась «вся полнота военной и гражданской власти на всей территории Российской Восточной окраины, объединенной Российской Верховной властью».

Принципиально важным являлось упоминание в тексте акта, в целях сохранения единства Российской Государственности, о необходимости исполнения Семеновым «указаний», получаемых от генерала Деникина, что предполагало определенную степень подчиненности Дальневосточного региона белому Югу. Последний указ Колчака, таким образом, не вводил новую должность, а лишь подтверждал уже сложившуюся систему объединения военной и гражданской власти в одних руках. По толкованию сущности этого акта самим Семеновым был принят титул Верховного Руководителя Российской Восточной Окраины и Главнокомандующего всеми Вооруженными Силами Российской Восточной Окраины. В полном соответствии с указаниями Колчака, 31 января 1920 г. Семенов по каналам дипломатической почты (через Сазонова и парижское посольство) отправил Деникину пакет с копиями всех полученных от Колчака телеграмм. И хотя никаких указаний от Деникина генерал так и не получил, он считал себя подчиненным южнорусским правителям, о чем заявил и преемнику Деникина генералу Врангелю в октябре 1920 г.[948].

Таким образом, созданное временное Управление фактически обретало статус постоянного правительства. По предложению Таскина, «организация краевой власти по типу министерств была признана нежелательной, как слишком громоздкая и сопряженная с большими расходами». Структура власти в Крае во многом походила на сложившуюся в тот же период военизированную структуру власти белого Крыма. В Чите были созданы «особые управления на правах министерств, возглавляемые отдельными начальниками, подчиненными Помощникам Главнокомандующего по принадлежности». Правда, вместо пяти намеченных управлений первоначально было сформировано два: Внутренних дел и объединенное Управление торговли, промышленности, труда и продовольствия».

Начальником управления внутренних дел стал бывший (до 1917 г.) губернатор Забайкальской области и помощник Таскина в должности управляющего областью, «опытный администратор», по оценке Семенова, – А. В. Волгин. Но введение военно-полевого порядка отнюдь не означало отказа от ранее намеченного созыва представительного совещания. 21 марта 1920 г. был создан Политический отдел, возглавлявшийся генерал-майором Д. Н. Сальниковым и объединивший отделения по внутренней, внешней политике, и осведомительное[949]. В первых же приказах Семенова, как носителя единоличной власти, проявилось его стремление показать себя не как неограниченного правителя, осуществляющего власть по собственному произволу, а как главу власти, стремящегося получить должную общественную поддержку. В этом проявилась специфическая для последнего периода Белого движения концепция – диктатура, опирающаяся на представительные структуры.

Отдельные оценки личности атамана Семенова нуждаются в уточнении. Вопреки мнению об атамане Семенове как о диктаторе и «безоговорочном монархисте», нельзя не отметить, что в его политических ориентирах, в частности, допускалось признание республиканской формы правления. Так, в телеграмме лидеру сибирских областников Потанину, отправленной в декабре 1917 г., Семенов заявлял: «Всецело разделяя Ваши стремления создать жизнь сибиряков на принципе свободных начал, приветствую Вас от имени своего отряда, который вышел на защиту завоеванных свобод всех народностей Сибири, их самоопределения от наглого посягательства предателей родины – большевиков. Да здравствует Российская Федеративная Республика! Да здравствует казачество, вставшее на защиту самоопределения народов!»