Географическая проблема заключается в том, чтобы создать форму пространственной организации, которая максимизировала бы шансы наименее успешного региона. Необходимым первичным условием, например, является социально справедливый способ определения границ территорий и справедливый способ распределения ресурсов между ними. Первая проблема находится в традиционном поле «регионализации» в географии, но в этом случае — с приоритетом критерия социальной справедливости. Опыт «избирательной географии»[15] показывает со всей очевидностью, что территориальные образования могут создаваться социально несправедливым образом. Границы могут быть проведены так, что в территориальных образованиях менее привилегированные группы распределяются по отношению к более привилегированным группам таким образом, что последние всегда будут в более выгодном положении, чем первые, независимо от того, какая формула для распределения ресурсов была применена. Нужно проводить территориальные границы так, чтобы выгоды от этого получали менее успешные группы — в этом случае социальная справедливость в распределении ресурсов становится нормативным критерием регионализации. При распределении ресурсов на практике мы можем поставить себе обозначенную Ролзом цель, предполагая, что шансы самых обделенных территорий должны быть лучшими из возможных. Как определить, когда это условие выполняется, — само по себе весьма занятная проблема, но шансы выполнения этого условия, очевидно, зависят от того, как центральные власти распределяют имеющиеся у них ресурсы между территориями. Поскольку бедные территории часто слабы политически, мы вынуждены полагаться на чувство социальной справедливости, обладающее приоритетом на всех территориях (и, соответственно, предполагать наличие лишь слабо выраженных собственных интересов, противостоящих этой надежде), на существование благодушного диктатора или благоволящей бюрократии в центре (последняя, возможно, наиболее влиятельна в Скандинавии) или на конституционные механизмы, благодаря которым наиболее бедные территории имеют право наложить вето на любое решение. Именно то, как принимаются решения по удовлетворению требований политических территорий (требований, которые необязательно отражают потребности) и ведутся переговоры между центральными властями и подчиняющимися им территориями, решающим образом влияет на перспективы достижения территориальной справедливости. Например, большой вопрос, стоит ли предпочесть бо́льшую централизацию принятия решений (которая потенциально может выровнять различия между территориями) большей децентрализации (достоинства которой в том, чтобы предотвратить эксплуатацию бедных территорий более богатыми территориями). Ответ на этот вопрос, вероятно, зависит от изначальных условий. Когда они характеризуются эксплуатацией (как, кажется, происходит в США), тактическая децентрализация может быть полезна на первом этапе; когда эксплуатация не стоит остро на повестке дня (как в Скандинавии), централизация может быть более уместной. Выбор между контролем метрополии и местным управлением стоит рассматривать именно в такой перспективе.

Схожие проблемы возникают, если мы изучаем влияние крайне децентрализованно принимаемых решений на характер инвестирования капитала в свободной капиталистической экономике. Помимо проблем, порождаемых тенденцией современного капитала приобретать монополистическую форму контроля, полезно изучить и то, как индивидуалистическая капиталистическая система в общем сказывается на территориальной справедливости. Эта система предполагает, что рационально и правильно, если капитал течет туда, где у него есть возможность принести наибольший доход. Некоторые авторы (Bortsand, Stein, 1964) считают, что этот процесс будет продолжаться до тех пор, пока доходность не выровняется по всем территориям, а другие (Myrdal, 1957) полагают, что эта цикличная и кумулятивная причинная зависимость приведет к росту дисбаланса. Каковы бы ни были долгосрочные результаты этого процесса, капитал точно будет течь своим путем, не особо учитывая потребности или условия бедных территорий. Результатом будет создание локальных анклавов с высокой концентрацией неудовлетворенных потребностей, как те, что мы можем обнаружить в Аппалачах или во многих центральных районах городов. Многие общества берут на себя смелость менять русло течения капитала, чтобы каким-то образом помочь решению этих проблем. Но перенаправлять отдельные потоки капитала, не меняя кардинально весь процесс перетекания капитала, кажется невозможным. Посмотрите, например, на проблемы с жильем в центральных районах британских и американских городов. Для частного капитала невыгодно инвестировать в рынок арендуемого жилья в центре. В Лондоне в 1965 году доходность должна была быть не менее 9 %, чтобы заинтересовать частных инвесторов, а условия были таковы, что надежд на получения такой доходности накатанным и законным способом не было (Milner-Holland, Report, 1965). В Балтиморе в 1969 году интересным для инвесторов был бы уровень доходности в 12–15 %, но реальная доходность приближалась к 6–9 % (Grigsby et al., 1971). Не приходится удивляться, что частный рынок аренды жилой недвижимости во многих городах просто перестал существовать, так как капитал перетек в другие секторы или на гораздо более доходный рынок новостроек в пригородах. Таким образом, мы видим парадокс оттока капитала из тех мест, где он более всего необходим, в относительно благополучные пригороды — так капитал реализует «оптимальное» размещение ресурсов.

Возможно ли развернуть эти потоки с помощью капиталистических же механизмов? Правительство может (и часто это делает) вмешаться, чтобы компенсировать разницу в доходности от инвестиций в центр города и другие более доходные места. Оно может делать это различными способами (субсидии малообеспеченным арендаторам, отрицательные подоходные налоги, прямые выплаты финансовым корпорациям за их потери в доходности и т. д.). Но какое бы средство ни было выбрано, его результат — это подкуп финансовых организаций с целью затянуть их обратно на рынок арендуемого жилья в центре, где иначе правительству пришлось бы брать ответственность за обеспечение граждан жильем на себя (через предоставление социального жилья). Первое решение поначалу кажется привлекательным, но там есть подводные камни. Если мы подкупаем финансовые институты, одним из результатов будет создание большего дефицита капиталовложений в (скажем) пригородной зоне развития. Наиболее успешные пригороды адаптируют уровень доходности, повысив его, чтобы привлечь инвесторов обратно. Совокупный эффект этого процесса выразится в повышении всех уровней доходности, что безусловно выгодно финансовым институтам, большинство из которых принадлежат, контролируются и управляются людьми, проживающими в пригородах! Так что здесь мы видим встроенную тенденцию капиталистической рыночной системы противодействовать любым попыткам увести потоки капитала от наиболее выгодных территорий. Точнее, невозможно что-то предпринять в одном секторе или на одной территории, не ущемляя в то же время другой сектор или другую территорию. Даже всеохватывающий государственный контроль не справится в полной мере с этой задачей.

Что это нам проясняет, так это то, что «капиталистические средства неизбежно служат собственным капиталистическим целям» (Huberman and Sweezy, 1969) и что эти капиталистические цели не предполагают достижения социальной справедливости. В поддержку этого утверждения можно выдвинуть следующий аргумент. Рыночная система действует на основе меновой стоимости, а меновая стоимость может существовать, только если присутствует относительный дефицит товаров и услуг, которые предлагаются к обмену. Концепция дефицита не так уж проста для понимания, хотя мы постоянно к ней обращаемся, когда мы говорим о размещении дефицитных ресурсов. Например, встает вопрос, существует ли естественный дефицит. Так, Пирсон пишет: «Концепция дефицита может быть плодотворна, только если естественный факт ограниченности средств ведет к последовательности выборов в отношении использования этих средств, а эта ситуация возможна, только если есть альтернатива использованию этих средств и есть цели, ранжированные по предпочтениям. Но эти последние условия социально детерминированы; они не зависят просто от природы. Принимать дефицит за некое абсолютное условие, порождающее все экономические институты, означало бы обращаться к абстракции, которая только запутывает вопрос об организации экономической деятельности» (Pearson, 1957, 320).