Ф. Дюрфельт. Академия наук со стороны Невы. 1792 г.

Гравюра Т. Малтона по рис. Д. Хирна. Нева у Академии художеств. 1789 г.

Итак, все данные свидетельствуют о том, что Петербург становился чрезвычайно многообразным городом. Утверждение Т.П. Ефименко, что к концу екатерининского царствования столица превратилась в два отдельных города, богатый и бедный, является сильным упрощением[195]. В каком-то смысле здесь было столько разных городов, сколько сословий, потому что среди них не нашлось бы и двух, равных друг другу в правах, привилегиях, обязанностях. С другой стороны, однако, Петербург надо воспринимать не как искусственную комбинацию сословий, но как живой организм, представлявший собой нечто гораздо большее, чем просто сумма его составных частей. Кроме того, Петербург был городом из нескольких четко выделяющихся районов. По населению они отличались друг от друга тем, что в них жили люди разных слоев, а в географическом смысле районы города разделяли водные преграды, образующие их границы. Развивающееся городское сообщество, которое представлял собой Петербург, было новым для России. В нём впервые возникли виды деятельности и задачи, определяемые как специфически городские: организация учреждений культуры, мест развлечения и отдыха, попечительство об общественном благосостоянии. Рост города вызвал такой социальный приток, что потребовалось преобразование городских сословий в Жалованной грамоте городам 1785 г. и в других законодательных актах. Эта трансформация общества, как ни один другой показатель, свидетельствует о том, что в столице шёл мощный процесс урбанизации.

Российские власти имели мало опыта в управлении большими городами. До XVIII столетия они почти совсем не занимались городскими делами. К тому же вряд ли стоит повторять, что Россия была почти сплошь сельской страной. Настоящим городом могла считаться только Москва, но даже в XIX в. её без конца называли большой деревней, так что истинный уровень урбанизации древней столицы вызывает сомнения. Петровские реформы, в ходе которых в России была впервые специально разработана система городского управления, вдохновлялись опытом административного устройства таких государств Европы, где городская жизнь сохраняла скромные масштабы, ибо ни один город там не насчитывал ста тысяч жителей. По-настоящему крупные европейские города, сталкивавшиеся с такими же проблемами, как Петербург в XVIII в., лежали далеко, а в соседних с Россией странах их не было совсем. Ни один город ближе Амстердама и Венеции не мог похвастаться населением, сопоставимым по численности с петербургским или московским.

До эпохи Екатерины Российское государство стремилось лишь к тому, чтобы в двух его крупнейших городах поддерживался общественный порядок. Власти в них старались держать под контролем скученное пёстрое население и собирали налоги с тех, кто зарабатывал на жизнь городскими занятиями – коммерцией и производством. Москвой ещё можно было как-то управлять при помощи старых моделей, выработавшихся здесь в течение столетий, но с Петербургом дело обстояло совершенно иначе. Ведь, несмотря на всё то, что было написано о нём как о городе распланированном и продуманном до мелочей, в новой российской столице не существовало логичной и чёткой системы управления. Вместо этого – как будто Петербург появился раньше, чем для него успели придумать административную структуру – городские власти обходились теми органами управления, которые уже сформировались в России. Российское государство, располагая лишь старыми институтами и традиционной системой воззрений, которые годились для застывшего сельского общества, а никак не для изменчивой кипящей городской жизни, наугад искало организацию и стиль управления, подходящие для новой столицы, особенно после того, как в середине XVIII в. она бурно пошла в рост.

Петербург не только был единственным в своём роде как город, построенный по плану, он к тому же являлся столицей империи, а значит, находился под более пристальным взором центральных властей, чем будь он, скажем, главным городом губернии. Поэтому система муниципального управления, разработанная для Петербурга, носила некоторые уникальные черты. На протяжении екатерининского царствования несколько раз предпринимались попытки тем или иным способом создать более стройную, упорядоченную и эффективную форму городской администрации.

Верные духу Просвещения, тогдашние российские реформаторы стремились разработать единую систему, пригодную для управления как большими, так и малыми городами. Первые из наиболее важных законоположений в этой сфере были изданы в 1775 г. в составе Учреждений для управления губерниями Российской империи. Затем, в 1782 г., вышел Устав благочиния, или полицейский, специально посвящённый полицейскому контролю над городами. Наконец в 1785 г. последовала Жалованная грамота городам, в которой к ним впервые подошли как к корпоративным институтам. Последним законом было произведено величайшее преобразование системы муниципального управления. В нём можно видеть правовой акт, призванный увенчать собою всё здание екатерининского городового законодательства. Поскольку сама Екатерина именно так и рассматривала свою Жалованную грамоту городам, то выход в свет этого закона мы примем в настоящем исследовании в качестве рубежа, разделяющего историю столичной системы управления на периоды до и после 1785 г. В преамбуле к Жалованной грамоте Екатерина превозносила своих коронованных предшественников – основателей городов – и с притворной скромностью заявляла, что в заботе о развитии городской жизни она стремится лишь идти по их стопам: «Полезным таковым установлениям предков Наших Мы тщилися подражать…»[196].

До екатерининского царствования управлением российскими городами занимались одновременно многочисленные приказы, конторы и канцелярии, что, как правило, приносило бессистемные, неэффективные и крайне запутанные результаты. В первые годы при Екатерине города всё ещё управлялись так же, как и во времена её предшественников, однако императрица почти сразу после своего воцарения принялась размышлять о том, какую роль призваны играть города в хорошо упорядоченном государстве. Дж. М. Хиттл в своей работе «Служилый город» отметил, что с самого начала нового царствования месту городов в государстве придавалась особая важность[197] и что уже в 1763 г. Городовая комиссия столкнулась с вопросом о том, как улучшить администрацию городов и глубже интегрировать их в систему центрального государственного управления. Одна из трудностей заключалась в том, что термин «город» мог прилагаться к населенному пункту любого размера, большому или малому, но при этом не все сколько-нибудь значительные населённые центры официально считались городами с административной или правовой точки зрения. Вслед за А.А. Кизеветтером Дж. М. Хиттл утверждает, что органы, выполнявшие роль городской администрации в первой половине XVIII в., на практике ведали лишь частью жителей, а именно теми, кто был приписан к посаду, т. е. посадской общиной[198]. Институт посадской общины формировался в период с конца XVI до начала XVIII в. Он служил прежде всего для защиты сословных интересов посадских людей, а также для взыскания с них государственных налогов и повинностей.