Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека поручено оказывать содействие государствам-участникам в деле обеспечения соответствия их контртеррористических инициатив обязательствам ОБСЕ в сфере человеческого измерения и международным стандартам в области прав человека. На Контртеррористической конференции ОБСЕ 2018 г. на тему «Обратный поток иностранных боевиков-террористов (ИБТ): вызовы для региона ОБСЕ и других регионов», организованной Председательством Италии в ОБСЕ 10–11 мая 2018 г. в Риме, исполнительным структурам ОБСЕ было рекомендовано продолжать эффективно обеспечивать защиту прав человека и основных свобод, а также учет гендерного фактора, поскольку это является неотъемлемой частью всей деятельности ОБСЕ в отношении проблемы ИБТ[49].

Учитывая существующую ситуацию, описанную выше, и опираясь на вой мандат, БДИПЧ стремится оказать поддержку и методическую помощь государствам-участникам ОБСЕ в вопросах реагирования на вызовы и угрозы, связанные с ИБТ, в контексте прав человека. Мы надеемся, что настоящая публикация будет способствовать диалогу между многочисленными государственными и негосударственными субъектами, участвующими в борьбе с терроризмом[50], а также дальнейшему обмену опытом и примерами хорошей практики между государствами. Этот процесс должен помочь развитию всеобъемлющих, последовательных[51] и согласующихся с правами человека мер, направленных на решение этой многоаспектной проблемы.

Ингибьерг Сольрун Гисладоттир, Директор Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека

1. Введение

Определение и содержание понятия «иностранные боевики-террористы» (ИБТ) вызывают споры, однако в последние годы этот термин принято использовать в отношении лиц, совершающих поездки из своих стран в другие государства для участия в террористических актах или их поддержки, в том числе в контексте вооруженных конфликтов (особенно в Ираке и Сирии)[52].

При том, что поездки и возвращение ИБТ – не новый феномен, новыми являются динамика нынешних «волн» передвижения ИБТ и масштаб и характер реагирования на это явление на национальном и международном уровне. Происходят заметные изменения в нормативной, практической и политической сферах в международном, региональном и национальном масштабе. Признание передвижения ИБТ в качестве угрозы международному миру и безопасности, закрепленное, в частности, в Резолюции совета безопасности ООН (СБ ООН) 2178 (2014) во исполнение обязательных требований Главы VII Устава ООН, возлагает на государства широкие обязанности по принятию всех необходимых и осуществимых мер для борьбы с этим явлением. В последующих международных инициативах – например, в Резолюции СБ ООН 2396 (2017) – была вновь подтверждена характеристика ИБТ, и в частности, их возвращения, как серьезной угрозы миру и безопасности. Помимо этого, в данной резолюции были расширены обязанности государств по реагированию на проявления этой угрозы.

Резолюция СБ ООН 2178 (2014) требует от государств предотвращать и пресекать передвижение ИБТ, привлекать этих лиц к ответственности и принимать меры по их реабилитации и реинтеграции.

При этом подчеркивается важность «устранения всех основополагающих факторов, в том числе путем предотвращения радикализации до уровня, порождающего терроризм, пресечения вербовки, затруднения поездок иностранных боевиков-террористов, противодействия насильственному экстремизму, который может служить питательной средой для терроризма, недопущения подстрекательства к совершению террористических актов, мотивированных экстремизмом и нетерпимостью, поощрения политической и религиозной терпимости, экономического развития и социальной сплоченности и интеграции, прекращения и урегулирования вооруженных конфликтов и содействия реинтеграции и восстановлению…»[53]. Резолюция СБ ООН 2396 (2017) призывает к дополнительным действиям в области обеспечения безопасности границ и обмена информацией, а также судебных мер и сотрудничества в судебной сфере, стратегий судебного преследования, реабилитации и реинтеграции.

В некоторых областях меры, к которым призывает СБ ООН с 2014 года, на практике принимались избирательно (например, в отношении реабилитации и реинтеграции ИБТ). С другой стороны, одной из характеристик реагирования государств на вызовы, исходящие от ИБТ, стал все более расширительный подход к использованию мер уголовного и административного преследования, который может привести к серьезным последствиям для широкого спектра прав человека, включая право на свободу, право на справедливое судебное разбирательство, свободу передвижения, свободу выражения мнения и другие права.

Как и другие меры реагирования на проявления терроризма, Резолюции 2178 (2014) и 2396 (2017) подвергаются критике за то, что они устанавливают для государств обязанности по принятию масштабных мер, но при этом не содержат четкого определения их цели[54]. Тот факт, что эти далеко идущие меры направлены на расширительно интерпретируемую или расплывчато определяемую проблему, а также значительное воздействие, которое эти меры могут оказать на тех, против кого они направлены напрямую или кого они затрагивают косвенным образом, вызывает серьезную обеспокоенность относительно соответствия данных мер и других контртеррористических усилий нормам основных прав человека и принципам верховенства права.

Государства обязаны предотвращать терроризм и противодействовать ему, в том числе актам террористического характера, совершаемым ИБТ, однако эти меры должны быть тщательно проработаны, с тем чтобы они не нарушали права человека и не подрывали глобальную систему прав человека и верховенства права в ходе борьбы с терроризмом. Несоблюдение норм ставит под угрозу не только легитимность, но и действенность контртеррористических усилий на национальном и международном уровне.

Содержание и цель настоящего документа

Данный документ был подготовлен в целях предоставления государствам рекомендаций в отношении политики и соответствующих аналитических материалов по важнейшим вопросам прав человека, которые государства должны принимать во внимание, осуществляя меры реагирования на угрозы, создаваемые ИБТ, в соответствии с принципами прав человека и верховенства права. После краткого обзора фактических обстоятельств, а также мер, принимаемых на международном и национальном уровне, в документе представлен целый ряд рекомендаций, которые касаются согласующегося с правами человека подхода к решению проблемы перемещения и возвращения ИБТ. Задачей настоящей публикации не является исчерпывающий анализ проявлений этой угрозы, мер реагирования со стороны государств или многочисленных вызовов для прав человека, возникающих в государствах-участниках ОБСЕ в процессе противодействия ИБТ. Целью издания также не является предложение простых способов решения сложной и многоплановой проблемы. Напротив, в рамках рекомендаций, опирающихся на необходимый анализ, в публикации предлагаются подходы, основанные на правах человека, соответствующие обязанностям и обязательствам государств и учитывающие те проблемы, которые возникают на практике. Авторы надеются, что в стремительно меняющейся обстановке данный документ послужит отправной точкой для дальнейшего обмена идеями и примерами хорошей практики из государств ОБСЕ и из других регионов по вопросам противодействия вызовам, связанным с ИБТ, при одновременном обеспечении потребностей в области безопасности и