Хотя статья 148 конституции Португалии гарантировала «заморским провинциям» административную децентрализацию и финансовую автономию в соответствии с конституцией и с состоянием их развития и собственных ресурсов, в действительности все важные вопросы, связанные с колониями, решало правительство в Лиссабоне, реализовывавшее свою власть через министерство по делам заморских территорий и корпоративные органы. По словам португальского социолога-марксиста Арманду Каштру, «эти органы — лучшая гарантия монополии крупных португальских и иностранных компаний. Они играют в колониях роль, подобную той, что они играют и в Португалии. Их структура скопирована с корпоративных органов Муссолини в Италии».

До 1961 г. «заморские провинции» могли посылать своих представителей только в Национальное собрание. В 1961—1962 гг. в португальское законодательство были внесены изменения, давшие колониям право представительства в других высших органах управления. Однако эти изменения носили чисто показной характер, ибо представителями «заморских провинций» в органах управления в метрополии неизменно оказывались крупные колониальные чиновники, помещики и промышленники, тесно сросшиеся благодаря своему происхождению, классовым интересам, воспитанию, взглядам и общественному положению с фашистской диктатурой.

Фактическая власть в африканских и азиатских владениях Португалии принадлежала назначаемым Лиссабоном высшим колониальным чиновникам. Высшая административная власть в Гвинее находилась в руках губернатора, а в Анголе и Мозамбике — генерал-губернаторов, назначавшихся сроком на четыре года (этот срок мог быть продлен еще на два года) португальским правительством и ответственных только перед министром «заморских провинций», представителями которого они считались. Губернаторы и генерал-губернаторы пользовались в колониях почти неограниченной законодательной и исполнительной властью. Существовали, правда, законодательные советы, но их компетенция была весьма ограниченна: они могли обсуждать лишь вопросы, предлагаемые генерал-губернатором. Все решения советов подлежали обязательному санкционированию этого высокопоставленного чиновника. Решения принимались простым большинством голосов, причем право преимущественного голоса имел генерал-губернатор. До 1963 г. в Анголе этот совет состоял из 29 членов, в Мозамбике — из 24, из которых в Анголе 3, а в Мозамбике 8 назначались генерал-губернаторами, а остальные «избирались» от корпоративных организаций и округов[7]. В Гвинее-Бисау до 1963 г. вообще не было законодательного совета.

В июне 1963 г. был принят новый «органический закон заморских территорий Португалии», вступивший в силу с января 1964 г. Число членов законодательных советов Анголы и Мозамбика соответственно было увеличено с 29 до 36 и с 24 до 29 человек, из которых 15 и 9 выбирались прямым, а остальные косвенным голосованием. «Органический закон» 1963 г. увеличил провинциальное представительство в органах метрополии, учредил косвенно избираемые провинциальные экономические и социальные советы. Однако все эти изменения носили частный характер и не затрагивали сути португальской административной системы в колониях.

После прихода к власти нового премьер-министра М. Каэтану Лиссабон активизировал свою политику колониального реформизма.

В октябре 1969 г. были проведены «выборы» в так называемую Национальную ассамблею в Лиссабоне. Менее 1% населения Анголы было допущено к участию в этом фарсе, в результате которого были «избраны» семь заранее подобранных кандидатов.

В начале 1971 г. было объявлено об изменениях в конституции, согласно которым Анголе и Мозамбику предоставлялась автономия, «заморские провинции» были переименованы в «штаты» и могли иметь свое Национальное собрание и свой консультативный совет, но большинство мест в них стали занимать португальские поселенцы. Речь шла о весьма ограниченных административных и финансовых полномочиях местных колониальных властей. Председателем Национального собрания являлся губернатор, что же касается консультативного совета, то его предложения должны были всего-навсего «обязательно выслушиваться» губернатором. Вопросы внешней политики, обороны, экономического развития по-прежнему решались в Лиссабоне. Каэтану откровенно подчеркивал, что «автономию нельзя путать с независимостью» и что «просто-напросто местная администрация сможет быть более гибкой». Реформа Каэтану представляла собой конституционный трюк, имевший целью заручиться поддержкой португальских поселенцев в колониях и ввести в заблуждение мировую общественность мнимым выполнением резолюции ООН о предоставлении народам колоний права на независимость. «Конституционное изменение официальных названий… не может решить проблемы, — подчеркивал президент МПЛА А. Нето. — Все эти реформы будут отвергнуты ангольским народом».

Одним из существенных факторов, заставивших Каэтану пойти на такого рода реформу, был нажим со стороны белых поселенцев. В Анголе и Мозамбике существовал большой слой португальской средней и крупной буржуазии. Недовольство этой группы вызывали утечка прибылей от эксплуатации колоний в метрополию и другие западные страны и протекционистские ограничения, наложенные Лиссабоном на развитие в колониях обрабатывающей (в частности, текстильной) промышленности. Португальские поселенцы хотели, чтобы богатства доставались им, а не вывозились в метрополию, и поэтому выступали за «автономию» Анголы и Мозамбика от Португалии и превращение их в расистские государства наподобие Родезии и ЮАР. Они считали, что если бы этим территориям была предоставлена экономическая независимость, то «каждый белый мог бы стать здесь миллионером».

Характерен в этом отношении следующий отрывок из воспоминаний португальского офицера К.М. Перейры: «Один из поселенцев, долго проживший в Луанде, высказался за независимость. За независимость, которая, как я понял, не задевала бы интересы белых. Впрочем, это был тот вид независимости, которого желало большинство белых. Это был старый проект, который шел еще от Нортона де Матуша, — независимость от метрополии, но с правительством из белых и с одним-двумя черными “для английского общественного мнения…”. Его позиция была в общем-то позицией 98% белых Анголы».

24 октября 1969 г. крупные предприниматели Анголы направили в Лиссабон петицию, требуя административной децентрализации и экономической автономии, которая обеспечила бы им получение прибылей в твердой валюте, уплывавшей в метрополию. В то же время поселенцы опасались чересчур «большой» автономии и выступали за сохранение тесных связей с Португалией. Это было вызвано тем, что, как указывал А. Нето, «для поселенцев нелегко сделать то же, что Смит сделал в Зимбабве, поскольку, хотя они, вероятно, и могут получать оружие из США или ЮАР, они сталкиваются с проблемой людских ресурсов. В Анголе находится, возможно, около полумиллиона португальцев. Они не смогут выдержать войну более 2—3 лет… Поэтому им придется просить помощи извне, скорее всего из ЮАР… Если же Южная Африка будет посылать войска в Анголу, это, конечно, будет иметь плохие последствия для португальцев, так как южноафриканцы поставят их под свое политическое и экономическое господство». Вот почему они все же не решились пойти по пути Смита.