Отсутствие полноценной власти на уровне уезда ни для кого не было секретом. Об этом был поставлен вопрос еще в самом начале царствования Николая I, в Комитете 6 декабря 1826 г. Неоднократно эта проблема поднималась в годы правления Александра III. Однако и тогда появлялись противники создания уездной администрации, например Д. А. Толстой, полагавший, что подобное нововведение было несогласно с русской историей. Наконец, проект реформы местного управления был подготовлен правительством П. А. Столыпина уже в начале XX в. Из всего этого ничего не вышло. Власть продолжала видеть своих подданных на весьма значительном отдалении. Все это позволяло Петербургу повторять мысль, что в России нет власти, внушающей доверие обществу.

В этой ситуации трудно было предсказать, как будет работать тот или иной закон. Порой это становилось сюрпризом для законодателя. Так, например, случилось с новым Земским положением 1890 г. Оно должно было создать послушное дворянское земство, подчиненное губернаторской власти. В действительности же реформированные органы местного самоуправления оказались значительно более оппозиционными, чем это было прежде.

Администрации оставалось лишь удивляться тому, что происходит в стране. Так случилось и осенью 1891 г., когда многие губернии охватил голод. 19 октября А. А. Абаза рассказывал Половцову: «В Петербурге все министры поражены отчаянием по поводу обнаружившегося во многих губерниях голода… никто не имеет ясного убеждения о том, что делать, но… все предлагают самые дикие мероприятия». Одно из них в итоге состоялось, когда был запрещен вывоз зерна из России[29]. Впрочем, это было не самое радикальное предложение со стороны высших сановников империи. По сведениям И. Н. Дурново, К. П. Победоносцев предлагал установить твердые цены на хлеб и реквизировать имевшиеся хлебные запасы[30]. И. А. Вышнеградский выступил с инициативой учредить налог на урожайные местности. Эта «решительность» свидетельствовала об утрате управляемости ситуацией. Столкнувшись с серьезной проблемой, высшая бюрократия зачастую впадала в панику.

«Я глубоко убежден, что нынешнее бедствие сыграет роль Крымской войны и также явится лучшей критикой и лучшей оценкой нынешнего regime’а и направления теперешних реформ», – писал 1 сентября 1891 г. ученый и общественный деятель В. И. Вернадский своей супруге. Слова были пророческие. Ведь вместе с дезорганизацией (пускай временной) власти происходила организация общества. По подсчетам американского историка Т. Эммонса, большинство лидеров партии кадетов (52 %) родилось между 1865 и 1870 гг. и, соответственно, свою взрослую жизнь они начали в пору кампании помощи голодающим. Показательно, что во главе конституционно-демократической партии окажутся те, для кого борьба с голодом 1891–1892 гг. стала первым этапом общественной деятельности.

События 1891 г. были лишь предвестником будущего масштабного кризиса первой революции. Лишенная ясных ориентиров администрация терялась при быстрой смене декорации. Тогда сказывались все ее родовые черты: отсутствие политической консолидации, популярные в чиновничьей среде оппозиционные настроения и одновременно с тем органическая неспособность к стратегическому мышлению. Все это само по себе становилось важнейшим фактором дестабилизации положения в стране. В январе 1905 г. министр земледелия А. С. Ермолов видел в этом одну из причин трагедии «кровавого воскресенья»: «В том, что произошло, виновато правительство, виноваты мы, Ваши министры. Но что же мы могли сделать при настоящем строе нашей государственной организации, при котором в действительности правительства нет, а есть только отдельные министры, между которыми, как по клеточкам, поделено государственное управление. Каждый из нас знает свою часть, но что делают другие министры, иногда даже в области совершенно однородных дел, мы не знаем и не имеем никакой возможности узнать».

Ермолов говорил императору то, что повторяли высокопоставленные сановники уже пятьдесят лет. Однако за это время немногое изменилось. Некоторые бюрократы, верно диагностируя болезнь, не имели лекарств для ее лечения. Они предлагали начать перестройку государственного здания, продолжая жить в нем, что, конечно, не многих могло устроить. Чиновничество, вроде бы готовое к реформам, держалось за status quo, частью которого оно являлось. Весьма наблюдательному мемуаристу Н. Н. Покровскому символичной казалась сама фигура видного государственного деятеля Д. М. Сольского: «Большая, умная голова с высоким лбом и окладистой седой бородой возглавляла довольно грузное тело, едва державшееся на двух подагрических ногах и двух палках, на которые он опирался и без которых не мог ходить. Поистине, это было олицетворение приходившего к концу нашего государственного строя: наверху очень просвещенное, умудренное опытом и вместе равнодушное к жизни правящее общество, опирающееся на безразличное, огромное государственное тело, которое, в свою очередь, держалось на крайне ненадежных низах: подкосились ноги, и упало грузное тело и мудрая голова».

Действительно, Сольский сам по себе – своего рода символ. Половцов его «хоронил» еще в начале 1890-х гг., считая его недееспособным. Однако впереди у Сольского было еще много карьерных свершений. Он возглавил Департамент экономии Государственного совета, Комитет финансов, под его руководством шла подготовка конституционной реформы в 1905 г. Наконец, в 1905–1906 гг. Сольский был председателем Государственного совета, то есть занимал высший государственный пост в Российской империи. Вместе с Сольским и вся российская бюрократия продемонстрировала удивительную живучесть.

Разговор о поздней Российской империи обычно сводится к вопросу: почему она пала в 1917 г.? Вопрос можно поставить иной: почему столь сложно организованное, внутренне противоречивое образование так долго существовало и даже динамично развивалось на протяжении XIX – начала XX в.? Почему бюрократия, опираясь на столь шаткую основу, продолжительное время справлялась с задачами управления страной, несмотря на социальные, экономические, политические, национальные, международные конфликты? Причина удач, равно как и поражений российского управленческого класса будет крыться в одних и тех же его качествах: корпоративном единстве, аполитичном профессионализме, административной фантазии, способной творить новое в узком коридоре отечественного законодательства, самоуверенности квалифицированного юриста. Чиновничество преимущественно жило в «зазеркалье», где тоже все не было вполне упорядочено, зато практически все было известно. По крайней мере, «зазеркалье» существовало согласно Своду законов Российской империи, а сама империя – не всегда. Она находилась в сложных отношениях с петербургским миром канцелярий и на рубеже веков все чаще стала напоминать о себе. Столкнувшись с новой реальностью, российская бюрократия распалась на бюрократов, каждый из которых был представителем российского общества. Он читал либеральные газеты, разделял оппозиционные взгляды и порой даже мечтал о конституции. 1905 год стал временем неожиданных открытий. Так, все тот же Д. М. Сольский, старейший представитель российской высшей бюрократии, сановник, занимавший высший пост в империи, оказался сторонником конституции и ответственного перед Думой правительства. И в этом его поведение было тоже символичным.