Управление империей сложно было назвать унифицированным и единообразным. Накануне Первой мировой войны «Общим учреждением губернским» регулировалась жизнь 49 губерний, охватывавших европейскую часть России[546], тогда как в остальных регионах (в частности, на территории Царства Польского[547], Закавказья[548], Сибири[549] и Средней Азии[550]) применялись специально издававшиеся для каждого из них законодательные постановления. Вопросы управления казачьими округами также регулировались отдельным нормативным актом[551]. Особое место занимало Великое княжество Финляндское, являвшееся, в сущности, отдельным государственным образованием, связанным с империей личной унией — российский император являлся Великим князем Финляндским. Только в 1869 г., спустя 60 лет после подчинения Финляндии Российской империи, было законодательно оформлено управление этой территорией — издан так называемый Сеймовый Устав[552]. Формально самостоятельными, но находящимися под протекторатом империи были Бухарский эмират и Хивинское ханство[553], а также последнее территориальное приобретение, сделанное накануне Первой мировой войны, — Урянхайский край (современная Тыва), вышедший из состава империи Цин и включенный весной 1914 г. в состав Енисейской губернии[554].

Административно-территориальное разнообразие дополнялось и религиозной многоголосицей. 71 % подданных Николая II составляли приверженцы православия, вслед за ними шли мусульмане (11 %), немного меньше было католиков (9 %), иудеи и лютеране составляли соответственно 4,3 % и 2,7 %, адепты прочих конфессий не набирали и по 1 %[555]. Эта религиозно-этническая пестрота осложнялась множественностью социально-этнических черт. В состав империи входили народы с высокой долей городского населения (до 50 % евреев проживали в городах), этносы, только вступавшие на этот путь (даже в европейской части империи среди литовцев и белорусов в городах жило около 3 %), а также некоторые народы (к примеру, жившие на Крайнем Севере), вообще не знакомые с городской культурой. Иначе говоря, социальная структура многих живших на территории империи народов в начале XX века находилась в процессе становления[556].

За колоссальную экспансию, почти непрерывно шедшую на протяжении XVIII–XIX веков, приходилось платить. Расходы на удержание ряда территорий превышали получаемые от них доходы. Так, Кавказ, Литва и Белоруссия в конце XIX века явно были убыточными регионами. Присоединенный в 1760–1870-е гг. Туркестан только в 1908 г. начал приносить первые доходы, но продолжалось это недолго[557]. В начале XX века со стороны общественных деятелей, предпринимателей и чиновников слышалась резкая критика имперской политики: «Окраины высасывают богатства центра», «в России нет такой окраины, которая бы не стоила огромных сумм»[558].

Подобная ситуация была во многом связана с неизменными методами имперской политики на протяжении длительного времени. Во-первых, при расширении территории власти охотно шли на сотрудничество с местными элитами, успешно интегрируя их в состав русской знати. Во-вторых, немалыми льготами и привилегиями на покоренных территориях наделялись и низшие классы. В течение XVIII и большей части XIX века на народы присоединяемых территорий не распространялись рекрутские требования. В 1874 г., после введения всеобщей воинской повинности, от нее были освобождены коренные народы Средней Азии, Кавказа, Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока[559]. Нельзя не напомнить и о налоговой политике, которая позволяла нерусскому населению платить меньше податей. Так, в 1886–1895 гг. нерусское население 39 губерний выплачивало в среднем 1,22 рубля налогов, а русское население 31 губернии — 1,91 рубля на душу мужского пола[560].

Стремясь сделать ставшую совершенно разношерстной уже в первой половине XIX века империю более управляемой, российская политическая элита во второй половине столетия начала ее пересборку — своего рода переформатирование на основе общей национальной идеи. Этот процесс резко интенсифицировался на фоне восстания в Польше в 1863 г., подавление которого было чревато для Российской империи серьезными международными осложнениями[561]. Обоснование такого курса можно обнаружить в работах близкого к правительству консервативного публициста М. Каткова, который, возмущаясь утверждением о существовании русских и украинцев как двух отдельных наций, писал: «Возмутительный и нелепый софизм… будто возможны две русские народности и два русских языка, как будто возможны две французские народности и два французских языка»[562]. Важнейшим инструментом сплочения имперского целого М. Катков считал язык и предлагал перевести иудейское и католическое богослужения на русский, а также начать преподавать его во всех конфессиональных учебных заведениях империи; в качестве идеала он называл Францию, которая добилась желанной однородности: «Народонаселение Лотарингии, Альзаса, Франшконте, Прованса, Русилльона, все променяли свое имя на это великое имя французов, которым они гордятся»[563]. Словом, М. Катков одним из первых представил видение империи как государства русского народа[564], в которое открыта дорога любому этносу.