центральные чиновники, осознавая недостатки его данных, обеспечили достаточную основу для пересмотра норм в сторону понижения. Задача В. К. Кузнецова состояла в том, чтобы внести эти изменения, не проводя нового исследования природных условий. Поскольку Переселенческое управление, так же как Ф. А. Щербина, предполагало, что переселение крестьян приведет к интенсификации казахской экономики, Кузнецов в своих коррективах мог исходить и из этого предположения: казахским земледельцам потребуется меньше земли, чем если бы они были кочевниками, и он намеревался действовать соответственно[432]. Нужно было изобрести больше способов для получения излишков степной земли, и Кузнецова первым из нескольких статистиков попросили это сделать.

Существовал еще один, более надежный вариант, позволявший максимизировать продуктивность степных земель, которые, по мнению центральных властей, оставались бесполезной территорией, где беспорядочно скитались кочевники. Этим вариантом было землеустройство – реорганизация землепользования, предоставление казахам фиксированного количества земли и освобождение остальной части степи для переселенцев. Система норм и излишков оставляла стандартное количество государственной земли в долгосрочном пользовании кочевников; со временем нормы будут пересмотрены, и государство, как собственник степи, заберет себе больше своей земли и распределит ее между поселенцами. С другой стороны, в результате землеустройства оседлые и переходящие к оседлости казахи получали бы в постоянное пользование меньше земли, так что их землепользование было бы в один присест доведено до минимума. Инициатива исследовать возможности землеустройства поступила в конце 1906 года от П. А. Столыпина и Главноуправляющего землеустройством и земледелием князя Б. А. Васильчикова, которыми двигал отнюдь не интерес к правам казахов, а надежда на дальнейшее укрепление экономики и создание нового пространства для поселенческих участков. Как писал Столыпин Васильчикову, правительству не следовало искусственно поддерживать их кочевой образ жизни за счет безземельного русского крестьянства, предоставляя кочевникам неограниченные земельные площади[433]. Более того, как утверждали чиновники из Переселенческого управления, данные Ф. А. Щербины сами по себе убедительно доказывали, что колонизация была выгодна казахам; с этой точки зрения (характерной для столыпинской эпохи), главной проблемой, с которой сталкивались казахи, была нестабильность землепользования вследствие многократного изъятия «излишков»[434]. Для того чтобы обсудить условия реорганизации земель, весной 1907 года по совместному запросу двух министров было созвано межведомственное совещание под председательством заместителя министра внутренних дел А. И. Лыкошина и с участием служащих ГУЗиЗа[435].

Многое свидетельствовало в пользу перехода к системе землеустройства. Она полностью согласовывалась с приоритетными целями управленцев высшего уровня и подкреплялась благоприятными экономическими данными. Более того, как уже указывал Т. И. Седельников, правовая основа системы норм и излишков была, мягко говоря, шаткой; на совещании под руководством Лыкошина было сделано заключение, что закон не содержит достаточно определенных положений о порядке, в котором земли кочевников должны признаваться излишками, вследствие чего чиновники из Переселенческого управления нередко обвинялись в произволе, вызывавшем многочисленные жалобы со стороны казахов[436]. Но при всем желании участники совещания не могли устранить значительные препятствия к практическому введению землеустройства. Казахи в большинстве своем оказались неисправимыми кочевниками: в течение года они перемещались между многочисленными крошечными наделами, на которые имели право пользования; как могли землемеры закрепить за ними все эти клочки земли на логичной, постоянной основе?[437] Хуже того, даже на экспедицию Щербины, результаты которой теперь считались ничтожными и ошибочными, были затрачены огромные средства. Квалифицированных геодезистов и статистиков не хватало. Таким образом, неизбежен был вывод, что поставить на первое место землеустройство казахов означало бы на многие годы задержать освоение степных провинций русскими; это притом что около 60 тысяч поселенцев оставались безземельными, и каждый месяц прибывали новые[438]. Нормы должны были остаться в силе; предполагалось, что устаревшие, чрезмерно щедрые нормы Щербины постепенно отпадут сами собой по мере проведения Переселенческим управлением новых исследований, подобных исследованию Кузнецова[439]. Все следующее десятилетие землеустройство казахского населения будет рассматриваться скорее как желаемое, чем действительное.

Самым радикальным способом увеличить площадь «лишних», легко поддающихся колонизации земель Российской империи было открытие для переселения ранее закрытых районов. Это касалось в первую очередь Туркестана, где еще в 1896 году генерал-губернатор А. Б. Вревский издал запрет на поселение крестьян, который стал применяться и к Семиречью, после того как оно в 1898 году было возвращено в юрисдикцию генерал-губернатора [Brower 2003: 138]. С точки зрения в целом патерналистски настроенных военных чиновников, которым был вверен Туркестан, это имело смысл. Они были невысокого мнения о переселенцах-славянах, опасались беспорядков, которые мог вызвать их большой приток, и настаивали на признании экономических интересов местного населения (казахов, киргизов и оседлых сартов) [Sahadeo 20076: 148–166][440]. Но с точки зрения колонизации исключать Семиречье было бы серьезной ошибкой. Изобиловавший пышной растительностью и пресной водой, этот регион был раем по сравнению с засушливыми степями, в которых вынуждены были селиться русские крестьяне, а на его огромных просторах таились баснословные производительные силы, ожидавшие надлежащей эксплуатации[441]. Эта вера в потенциал Семиречья привела к тому, что запрет на переселение был снят, в 1905 году на время, а в 1910-м – навсегда; в тот период тысячи переселенцев уже самовольно стекались в регион, который, по слухам, был «золотым дном» для сельского хозяйства[442]. Учитывая, что первоочередной задачей администраторов было регулирование жизни поселенцев на новых землях, из Семиречья, безусловно, требовалось выжать максимальную пользу.

Политика администрации, слабое управление и сам ландшафт Семиречья, сильно отличавшийся от расположенных севернее засушливых лугов, сделали эту задачу сложнее, чем ожидалось. В 1905–1909 годах именно Семиречье демонстрировало серьезный кризис системы норм и излишков. В конечном итоге земельные нормы подверглись самому сильному натиску с момента их введения, но Переселенческому управлению так и не было позволено полностью добиться своего. На пути к компромиссу конфликтующие учреждения аргументировали свои позиции данными прошлых и нынешних исследований, перетолковывая их исходя из противоположных представлений о земле и экономике Семиречья.

Кризис системы норм и излишков: Семиречье, 1905–1909

Как только Семиречье открылось для крестьянского заселения, естественно, что система норм и излишков стала применяться и там. Эта система достаточно хорошо работала в других степных областях, а Семиречье, в отличие от остальной территории Туркестана, находилось в юрисдикции Степного положения. Таким образом, там также имелась правовая основа для изъятия излишков земель. Но если в северных степных областях, прежде чем на них обрушилась самая большая волна поселенцев, много лет проводились дорогостоящие статистические исследования, полезных данных о земле и населении Семиречья катастрофически не хватало. Острота ситуации требовала разработки земельных норм без надлежащей информационной поддержки.

На передовой линии этой работы стоял С. Н. Белецкий (1864-?),