проходили закрытые заседания, на них обсуждались важнейшие политические вопросы, связанные с курсом правительства. Ежедневные собрания сочетались с работой в министерствах, где министров заедала текучка: приходилось ежедневно рассматривать совершенно незначительные дела, связанные с кадровой политикой, ассигнованием средств и т. д., причем поступающие как в законодательном, так и в распорядительном порядке.

Естественно, начал складываться управленческий аппарат Временного правительства. Принципы и организация его деятельности мало отличались от дореволюционных, тем более что состоял он в основном из царских чиновников. Никакого саботажа с их стороны не наблюдалось, и случаев отставки чиновников среднего и низшего звена по политическим мотивам не было[46]. В большинстве министерств отставки и назначения были эпизодичны, там ограничивались только масштабной внутренней реорганизацией.

Однако в новых условиях аппарат действовал более спешно и оттого менее четко, поэтому не мог быть эффективен. Для обеспечения правительственного делопроизводства на базе канцелярии Совета министров в начале марта была срочно создана канцелярия Временного правительства. Она обязана была также осуществлять контакт правительства с аппаратом в центре и на местах. Но и без этого у нее было достаточно работы: канцелярия была завалена десятками тысяч поздравительных телеграмм и сотнями тысяч мелких прошений (обычно о кредитах и ассигнованиях), что, по свидетельству очевидцев, составляло едва ли не единственную ее заботу[47].

В итоге Временное правительство действовало чрезвычайно спешно и хаотично, что влекло за собой постоянные реорганизации властных органов. Система принятия решений сложилась только в зачаточном виде, а механизм их исполнения фактически отсутствовал.

2

От кризиса к кризису

В силу отсутствия демократических традиций русская революция, свергнув самодержавие, концентрировавшее всю власть в одних руках, воспроизвела всю ту же систему управления, в которой разделения власти на правящих (политиков) и управляющих (ответственную бюрократию) не существовало. Политическая власть (Учредительное собрание) была еще только в проекте, а бюрократов в правительстве заменили политики, не приспособленные к управлению.

В таких условиях неизбежно было появление других политических институтов, которые могли декларативно претендовать на властный статус, не располагая легитимностью (даже такой незначительной, как у Временного правительства) или реальной силой. И Временный комитет Государственной думы, и Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов в марте 1917 года имели значительно меньший авторитет в обществе, чем Временное правительство. Более того, политический раздрай в самом правительстве из-за разнородности состава также был неизбежен[48].

Левое крыло правительства (Н. В. Некрасов, А. И. Коновалов, М. И. Терещенко) сплотилось вокруг А. Ф. Керенского и в апреле завладело инициативой в определении правительственного курса. В противовес ему возникла группа умеренных, в которую входили А. И. Гучков, П. Н. Милюков, А. И. Шингарёв и председатель Юридического совещания Ф. Ф. Кокошкин.

Разрыв произошел прежде всего по вопросу об отношениях с Петроградским Советом. Гучков предлагал попытаться «восстановить порядок в стране», в смысле избавиться от Советов, если понадобится, то и силой, и довести дело до Учредительного собрания. Эта позиция вызвала активное неприятие большинства правительства и потому не была реализована: военный министр не решился на применение войск, да и таких возможностей у него, в принципе, не было[49].

Вторым камнем преткновения был вопрос о войне. Милюков стоял на позициях верности Временного правительства заключенным при монархии союзническим договорам, в том числе тайным, по которым по окончании войны страны Антанты в случае их победы должны были получить территориальные и денежные компенсации от стран-агрессоров. России в случае доведения войны до победного конца среди прочего полагался предмет ее многовековых вожделений – Константинополь и проливы Босфор и Дарданеллы. Левая пресса даже издевательски окрестила министра иностранных дел Милюковым-Дарданелльским.

Керенский со товарищи стоял на позициях оборончества. Оборонцы не отказывались от продолжения войны, считая ее необходимой для защиты теперь уже революционной демократии. При этом они настаивали на «мире без аннексий и контрибуций», то есть отказе от ведения войны в захватнических целях всеми ее участниками. К тому же два лидера правительства – Милюков и Керенский – испытывали друг к другу личную неприязнь и имели разное понимание решения вопросов. В такой ситуации говорить о единстве Временного правительства просто не приходится – консолидация была притворной, искусственной[50].

В итоге из-за всех этих дрязг в конце апреля Милюков и Гучков оказались в полной изоляции, но Милюков продолжал интриговать. 27 марта 1917 года была принята декларация правительства «О задачах войны»[51], которая излагала точку зрения руководства страны на перспективы России в Первой мировой войне. В декларации заявлялось о «полном соблюдении обязательств, принятых в отношении наших союзников», и в то же время она содержала пункты, вселявшие уверенность в скорое окончание военных действий, отказ от аннексий и контрибуций, утверждение мира на основе самоопределения народов и т. д. Но Милюков приложил к ней ноту, в которой заявил, что позиция Временного правительства не дает никаких оснований думать об ослаблении роли России в общей союзной борьбе и провозглашает о всенародном стремлении довести мировую войну до победного конца.

20 апреля нота была опубликована в печати, и с самого утра в Петрограде начались массовые демонстрации с плакатами и лозунгами: «Долой Милюкова!», «Долой войну!», «Долой захватную политику!» и даже «Долой Временное правительство!» Однако в толпе были и сторонники Милюкова. Произошли столкновения, пролилась кровь. Исполком Петросовета «для предотвращения смуты, грозящей делу революции», воспретил в течение двух дней всякие уличные митинги и манифестации. Это возымело действие, и манифестации как по волшебству прекратились.

Понятно, что все это не могло пройти бесследно. Исполнительный комитет Петросовета вовсе не стремился к отставке правительства. Однако после произошедших событий в народе окончательно сформировалась убежденность в неспособности существующего состава правительства изменить положение дел в стране в целом, а главное – решить самый насущный вопрос тех дней – вопрос окончания войны. С мест, особенно из армии, посыпались требования создать коалиционное правительство. Петросовет очень не хотел брать на себя ответственность, хорошо понимая, что его вхождение в правительство ничего не изменит, лишь подорвет авторитет Петросовета. Но тут случились отставки Гучкова и Милюкова, и деваться стало некуда[52].

Переговоры о коалиционном правительстве, названные членом Исполкома Петросовета Н. Н. Сухановым «невеселой свадьбой», продолжались несколько мучительных дней.

5 мая было создано Временное правительство № 2. Исполкому Петросовета удалось преодолеть разногласия как внутренние, так и с Временным правительством, и был образован первый коалиционный кабинет. В него вошли шесть социалистов. Пост главы правительства сохранил за собой князь Г. Е. Львов. На место П. Н. Милюкова переместился занимавший в первом правительстве пост министра финансов М. И. Терещенко. Военным и морским