всесословную земскую. Согласно Временному положению о волостном земском управлении[84], принятому 21 мая, волостью должны были управлять волостное земское собрание, избранное всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием по мажоритарной системе в два тура, а также избранная им волостная земская управа.

15 июля 1917 года было утверждено Положение о поселковом управлении[85]. Его предстояло ввести в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых, дачных и иных населенных пунктах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве. В городах с населением свыше 150 000 жителей вводились районные думы.

Центральное место в отношениях правительства с провинцией должен был занять институт губернских, городских и уездных комиссаров. Фактически они были единственными представителями государства на местах, но при этом не подчинялись какому-либо конкретному ведомству. Губернский комиссар имел все права губернатора, «за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений». В его ведении также были землеустройство, общий надзор за милицией и право вызова войск. Все губернское управление заменялось советом при комиссаре, в состав которого входили его помощники, а также инспекторы милиции, строительные и врачебные инспекторы, председатель окружного суда и прокурор.

Циркулярным распоряжением Временного правительства от 5 марта 1917 года временно обязанности этих комиссаров до выборов новых органов самоуправления возлагались на председателей губернских и уездных земских управ и городских голов, которые были избраны еще при старом режиме[86]. Положение о губернских комиссарах было принято с большим опозданием – 19 сентября 1917 года[87]. Согласно ст. 1 Положения, губернский комиссар есть представитель Временного правительства в губернии, осуществляющий надзор за точным и повседневным соблюдением законов, постановлений и распоряжений правительства местными органами управления и самоуправления. В случае обнаружения нарушения прав гражданина органами управления губернский комиссар мог на основании ст. 9 Положения принести протест в административный суд. По общему правилу, комиссар не имел права изменить или отменить постановление городского или земского самоуправления. Он мог только обжаловать (опротестовать) его в особом административном суде[88].

Губернские и уездные комиссары реальной власти не имели и целиком зависели от низовых органов самоуправления, Советов и комитетов общественных организаций.

Уездные комиссары, назначаемые по рекомендации местных исполкомов, могли осуществлять лишь общую координацию действий и надзор, но не уездных полностью самоуправляемых органов, а волостных и поселковых правлений.

14 марта Министерство внутренних дел предложило губернским комиссарам формировать на местах губернские, уездные, волостные, городские и поселковые комитеты из состава общественных организаций. Юридическое совещание 22 марта заявило о необходимости передать этим органам самоуправления «всю полноту государственной власти на местах»[89].

В телеграмме Министерства внутренних дел говорилось: «При образовании этих комитетов следует опираться на существующие волостные продовольственные комитеты, на кооперативные организации, на волостные попечительства по призрению нижних чинов или на избранные уже волостные комитеты, в зависимости от того, какие из этих организаций по местным условиям являются более жизнедеятельными, работоспособными и внушают наибольшее доверие населению. К работе этих комитетов рекомендуется привлекать также местных землевладельцев и все интеллигентные силы деревни. Председатели волостных комитетов, избранные из среды последних, и их помощники, если комитет признает нужным установить таковых, ведают исполнительную часть волостного управления. Впредь до издания указа об образовании волостного земства порядок действия, предметы ведомства и объем власти волостного управления остаются без изменения…»[90]

15 апреля Временное правительство приняло постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях»[91], которое обязывало думы, не дожидаясь окончания срока их полномочий, приступить к подготовке новых городских выборов (ст. 1). Согласно этому документу, городское избирательное право распространялось на всех городских жителей в возрасте от 20 лет, без различия пола и национальности, независимо от времени пребывания в городе, включая и лиц, состоящих на военной службе. В этом отношении Россия совершила резкий скачок и не только догнала, но во многом даже опередила многие развитые страны Западной Европы[92].

Постановление Временного правительства «Об изменении действующего Положения об общественном управлении городов»[93], принятое 9 июня 1917 года, регламентировало права и обязанности гласных, определяло полномочия новых органов городского самоуправления, их взаимоотношения с административной властью. Права органам городского самоуправления по этому документу были предоставлены максимально широкие. Компетенция общественных управлений была значительно расширена и распространена на такие сферы, как заведование милицией, охрана общественной безопасности и порядка. Они стали проводить съезды городских деятелей и заключать соглашения с земскими, городскими и поселковыми управлениями. Думы получили ранее принадлежавшее администрации и правительству право утверждать всех должностных лиц, включая городского голову и председателя городской думы (ст. 118).

Городские выборы по новой избирательной системе начались в России в июне 1917 года, и к октябрю новые думы были сформированы уже в 643 городах[94]. Общей тенденцией на этих выборах стало то, что большинство на них получали представители социалистических партий, в первую очередь меньшевики и эсеры, хотя большевики также имели значительную поддержку. Гласные считали себя прежде всего членами своей партии, поэтому их позиции определялись интересами партий, а не города. Нередко партийная дисциплина оказывала решающее влияние на принятие решений думы. В результате хозяйственная практика городских дум оказалась потеснена политическими дискуссиями.

Среди всего спектра общественных органов и организаций наиболее дееспособными оказались Советы, медленно, но верно прибиравшие к своим рукам рычаги управления на губернском и местном уровнях. На засилье Советов на местах жаловались некоторые ораторы на Государственном совещании в Москве, проходившем в августе. Местные Советы зачастую контролировали милицию и имели тесные связи с военными гарнизонами, которые были главной силой в городах и обеспечили быстрый переход власти к Советам осенью 1917 года[95].

2

Юридическое совещание

Постановлением от 22 марта 1917 года было создано Юридическое совещание при Временном правительстве. Функции этого учреждения были определены следующим образом: «На рассмотрение Юридическому совещанию передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка». Кроме того, «совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым»[96]. Все заключения докладывались на заседаниях правительства.

Для участия в работе Юридического совещания были приглашены известные специалисты по государственному праву: В. А. Маклаков, В. Д. Набоков, Ф. Ф. Кокошкин, Н. И. Лазаревский, барон Б. Э. Нольде, а также М. С. Аджемов. В дальнейшем состав совещания периодически изменялся: в апреле 1917 года его членами стали трудовик В. В. Водовозов и меньшевик А. Я. Гальперн, а в июле – кадеты А. Э. Нольде, Д. Д. Гримм и беспартийный Г. Э. Блосфельдт.

Первым председателем Юридического совещания