Сенату подчинялись главы восьми губерний, созданных царем: Архангельской, Ингрии (Санкт-Петербург), Москвы, Смоленска, Киева, Азова, Казани и Сибири. Эти обширные территории, в свою очередь, делились на уезды. Губернаторы следили за дорогами, полицией, контролировали исполнение приговоров, но их главной функцией был сбор налогов. Они были своего рода денежными накопителями, обладающими всей широтой власти, чтобы задействовать необходимые ресурсы и вернуть государству те большие деньги, которые от них требовали в связи с ведением войн. Попутно эти властелины присваивали себе значительные суммы. Их примеру следовали и их подчиненные разного уровня. Несмотря на все попытки Петра усилить контроль за поступлением денег, зачастую губернаторами становились люди некомпетентные, и из-за сложности с расчетами возникал хаос.

Стараясь упорядочить такое разное население своей империи, Петр распределил всех городских жителей на три гильдии. К первой гильдии относились банкиры, зажиточные торговцы, доктора, хозяева ремесленных мастерских, ко второй относились ремесленники и мелкие торговцы, а наемные рабочие и разнорабочие составляли третью гильдию. Они избирали на один год бургомистров. Люди, составлявшие первую гильдию, и бургомистры назначали магистраты, которые управляли городом. В компетенцию этих магистратов входили, в первую очередь, полицейские функции. Полиция была постоянно занята борьбой с разбоями, которые процветали в стране. По дорогам было опасно передвигаться, шайки разбойников бесчинствовали вплоть до окрестностей больших городов. Схваченных разбойников жестоко наказывали. Самых опасных сразу же вешали, некоторых наказывали кнутом, а потом отрезали носы. Однако эти жестокие меры не останавливали преступников. С каждым годом число их росло.

Но Петра занимала не внутренняя безопасность страны. Свое внимание он переключил на армию. За войны он дорого заплатил людскими ресурсами. Необходимо было найти новые резервы. После некоторых попыток он учреждает обязательную службу для различных классов общества. Все дворяне зачислялись на службу по достижении пятнадцатилетнего возраста солдатами в полк. Дети из богатых и известных семей обычно зачислялись в гвардейские полки, сыновья из более скромных домов – в регулярные полки. Нередко в Санкт-Петербурге можно было увидеть молодого князя, который стоял часовым на посту у входа в казарму. Его размещали, кормили и выдавали жалованье как простому солдату, он должен был испытать все тяготы службы, пройдя путь от простого солдата до следующих ступеней военной службы. Таким образом, служба становилась своего рода школой, которая воспитывала военную и гражданскую элиту страны. Петр и сам прошел эту суровую школу, начав от барабанщика, затем постепенно с годами поднимаясь до бомбардира, сержанта, знаменосца, капитана, полковника и генерал-лейтенанта. Он регулярно получал жалованье и записывал полученные суммы в своем дневнике: «В 1707 году жалованье полковника, полученное в Гродно: сто пятьдесят рублей». Он считал себя первым слугой государства и ждал, что все подданные по его примеру принесут свою частную жизнь в жертву общему делу. Для дворян срок службы был практически не лимитирован. Они могли уйти в отставку, только получив ранение, по инвалидности или по старости или ввиду тяжелой болезни. Но даже вышедших в отставку использовали до полной отдачи в зависимости от физических или интеллектуальных способностей: их отправляли в гарнизонные городки или брали на гражданскую службу. Дворяне были нужны везде и востребованы в любом возрасте. Чтобы пресечь хитрость и увертки непокорных, царь приказал конфисковывать их имущество и половину его отдавать лицам, заявившим о правонарушителе. Кроме того, виновных должна была ожидать и «политическая смерть». Став вне закона, они не имели больше никакой защиты и могли быть безнаказанно ограблены или убиты.

Та же забота о повышении «человеческой производительности» побудила Петра пополнить ряды дворянства людьми из среднего сословия.

Согласно указу от 16 января 1724 года, солдат самого скромного происхождения мог стать офицером, как и потомственные дворяне.

Если офицер не был по происхождению дворянином, то произведенный в офицерский чин получал дворянский титул за свою службу. Заслуги ценились не меньше происхождения. Кадры старой аристократии трещали под напором молодой крови. В список великих имен России добавилось множество новых.

Но недостаточно было иметь только способных предводителей, необходимы были люди. После битвы под Нарвой потери были такими большими, что Петр вербовал в солдаты практически всех, кто попадал под руку из низших слоев населения России. Чтобы укомплектовать полки, он даже посягнул на крепостное право, разрешив крепостным уходить в солдаты без согласия их хозяев. В 1705 году первая всеобщая мобилизация, собиравшая по одному солдату на двадцать облагаемых податями крестьянских дворов, обеспечила тридцать тысяч новобранцев в год. Эта мобилизация затронула всех городских и деревенских жителей, включая слуг, мастеровых, сыновей церковнослужителей и даже детей сановников. Она была организована по новым принципам: все классы общества были равны перед исполнением военной повинности. Чтобы пресечь дезертирство, устав военной коллегии ввел в 1712 году обычай клеймить рекрутов наподобие каторжников: делать на левой руке татуировку порохом в виде креста. Рисунок накалывался на кожу, натирался порохом и поджигался. Таким образом, так же как и каторжник, солдат получал клеймо на всю жизнь.

26 ноября 1718 года выходит новый указ Петра, по которому царь хотел выяснить действительное число жителей мужеского полу в каждой деревне, объявив, что те, кто уклонится от переписи, будут лишены всего своего имущества и оно будет передано в пользу того, кто об этом сообщит; установить количество душ, на которых будет возложено содержание одного солдата, и установить для них среднюю пошлину. Эти не до конца ясные распоряжения царя были предприняты в попытке распределить армию по всей территории в казармах, а население каждой области должно будет взять на себя содержание размещенных на их территории войск. Чтобы добиться действительного распределения необходимых расходов на содержание армии, было решено провести учет крепостных и вольных крестьян, занятых обработкой земли. И, конечно, к ним были причислены слуги. Эта перепись получила официальное название «ревизии», подвергшиеся переписи крестьяне – «ревизские души». Все ревизские души были обложены налогом, а на землевладельцев возложена ответственность по уплате сумм, назначенных властями. Таким образом они становились своего рода фискальными агентами, сборщиками налогов для людей, проживающих на их землях. Власть помещиков над ними усиливалась. Разница между холопами и крепостными крестьянами вследствие этого практически ликвидировалась. Заменив подворное обложение подушной податью, Петр подменил прежнее закрепление крестьянина за землей закреплением за землевладельцем. Последний, опасаясь, что его обложат налогом в зависимости от количества крепостных, договаривался зачастую, чтобы не указывать всех душ, которыми он владеет. В начале 1721 года, несмотря на угрозы, было обнаружено, что два миллиона душ пропали. Губернаторы устроили проверку на местах, чтобы проверить правильность деклараций. Наконец, после арестов, конфискаций и пыток, первые оценки принесли властям цифру в пять с половиной миллионов душ мужеского полу. Учитывая военные расходы за год, сумма налога в 1724 году была зафиксирована и составила 74 копейки с души. Кроме того, землевладельцы были обязаны обеспечить постой войскам. Большая часть отказалась строить дома для войск, довольствуясь предоставлением командованию деревенских домов. Крестьяне должны были срочно разместить прибывающих солдат без какого-либо вознаграждения. Вынужденные оставить работу в поле, чтобы приготовить жилища для солдат, и выведенные из себя новыми налогами, которые были для них очень высоки, многие из крестьян подались в бегство. Другие под принуждением стали еще больше гнуть спины. Отныне они и их дети по праву наследования пожизненно становились крепостными. Крепостными становились по мужской линии. Дети крепостного могли быть только крепостными. Подушный налог, установленный одинаково для всех, трудящихся на земле, и распространившийся на слуг, объединил все ревизские души в один класс. Они стали достоянием своих хозяев и свидетельством их богатства. Чтобы оценить состояние барина, говорили: «Он владеет пятьюстами душами или двумя тысячами душ…» Однако Петр сожалел о том, что крепостных продают и покупают, как вещи и скот. В одном из указов 1721 года царь, сомневаясь в возможности прекратить продажу людей, предписывает «оную продажу людям пресечь», оговариваясь, что «ежели невозможно того вовсе пресечь, то хотя бы, по нужде, продавали целыми фамилиями, или семьями, а не врознь, чего во всем свете не делается». Но это решение осталось лишь в пожеланиях Петра, и, сформулировав его, он к нему так больше и не вернулся. Его больше интересовал не человеческий и не юридический аспект крепостничества, а фискальный. Он отдавал себе отчет, что, перекладывая налоговое бремя на голову крепостных и окончательно их подчиняя землевладельцу, он обеспечивает казну регулярными и контролируемыми поступлениями. Усиление крепостничества могло вызывать протест у некоторых чувствительных людей, но нельзя было сбросить со счетов те блага, которые приносила эта мера для увеличения сбора налогов и мобилизации рекрутов.