угол) до наиболее унитарных систем (нижний левый угол). Он представляет ситуацию 1980-х годов и является историческим документом времени, предшествовавшего распаду Советского Союза . Он показывает, что некоторые элементы федерализма можно найти не только в либеральных демократиях, но и в авторитарных режимах. Более того, документ помогает понять природу федерализма в условиях сильной центральной власти: институциональные структуры бывшей Югославии и Советского Союза были федералистскими, но центральные правительства монополизировали все решения по ресурсам, контролируя экономическую деятельность посредством высокоцентрализованного государственного планирования. В то же время Советский Союз и Югославия закончились распадом или гражданской войной, или тем и другим вместе. В то время как крайняя концентрация власти в этих однопартийных режимах была хорошо известна, большинство наблюдателей недооценивали тот факт, что их централизованная власть также удерживала вместе различные территориальные единицы с различной историей и культурой - искусственно, можно сказать в ретроспективе, но в рамках структур, которые были такими же "федеральными" по названию и структуре, как и в либеральных демократиях.

Рис. 6.1Структура и процесс в отдельных государствах. (Источник: Elazar 1985)

США и Швейцария - аналогичные примеры, являющиеся федеративными как по структуре , так и по процессу . Эти две старейшие федерации развивались по принципу "снизу вверх" , при этом субнациональные единицы сохранили большую часть своих "суверенных" прав как ранее независимые государства. Право вето субнациональных единиц очень велико, особенно в Швейцарии, где субсидиарность может сочетаться с прямой демократией (Мюллер 2020). Мы уже видели, что кантоны обладают высокой финансовой автономией и уполномочены осуществлять федеральную политику (также Vatter 2018). Принятие федеральных законов сопровождается процессом консультаций с кантонами. Если их реакция на предложенный законопроект негативна, федеральные власти отказываются от проекта или изменяют его до тех пор, пока не будет найдено решение, удовлетворяющее кантоны.

И хотя Федеральный верховный суд обладает широкими конституционными полномочиями по пересмотру кантонального и местного законодательства, он неохотно вмешивается, если тем самым будет ограничена автономия субнациональных субъектов . Федеральные власти часто не используют все полномочия , которыми они обладают, и в отношениях с кантонами и коммунами используют свои полномочия с осторожностью. Вместо того чтобы принимать решения в одностороннем порядке, федеральные власти ведут переговоры и уважают кантоны и коммуны как равноправных партнеров. Эти неиерархические процедуры также обусловлены необходимостью сотрудничества. Процесс приспособления федеральных властей к субнациональным единицам - это подходящее поведение для поиска решений в условиях большого права вето кантонов . Это стало элементом политической культуры, в основном неформальным, и лишь изредка предписанным в качестве юридической процедуры. Межправительственные структуры еще больше стимулируют горизонтальное согласование между кантонами; они не конкурируют друг с другом так сильно, как могли бы, например, в отношении налогов (Gilardi and Wasserfallen 2016; Wasserfallen 2015).

Учет двух измерений - процесса и структуры - дает предварительное представление о разнообразии федераций и децентрализованных государств. Сравнительная работа Элазара показала, что существуют дополнительные измерения, такие как совпадение социального и политического единства и разнообразия, которые могут дополнительно описать и объяснить функционирование федерализма. Это совпадает с наблюдением культурных различий, существующих между США и Швейцарией, несмотря на то, что обе страны находятся на высоком уровне федерализма с точки зрения структуры и процессов . В гл. 3 уже упоминалось, что швейцарский федерализм направлен на создание равных возможностей во всех регионах и на выравнивание политики между муниципалитетами. Американский федерализм , в свою очередь, подчеркивает территориальную конкуренцию правительств штатов, что дает гражданам возможность выбора "голосовать ногами". Еще одно культурное различие заключается в том, что швейцарский федерализм был задуман для защиты укоренившихся культурных меньшинств , а американский - нет. Это объясняет, почему не существует единой федеральной модели, а есть богатое разнообразие различных типов. Они зависят не только от политических структур и процессов, но и от истории, специфики политической культуры, социально-экономических проблем и расколов , существующих в том или ином государстве.

 

6.2.3 Современные значения федерализма

 

6.2.3.1 Культурная автономия и различия

Пример Швейцарии показателен для реализации политического единства при сохранении культурного разнообразия : 26 кантонов с их различными традициями, историей, языками и религиями, большинство из которых веками пользовались политической автономией , смогли создать современное территориальное государство уже в 1848 году. Без федерализма и его принципа разделения власти между новым центральным правительством и "старыми" кантональными властями, а также без обещания федерации сохранить и даже защитить региональные различия, этот исторический процесс XIX века не привел бы к успешному государственному строительству.

Тем временем религиозные различия исчезли. И даже если мы все еще можем выделить немецко-, франко- и италоязычные кантоны, языковые границы, которые никогда не совпадали полностью с кантональными, были проникнуты печатными, электронными и социальными средствами массовой информации и, таким образом, стали более подвижными. Сегодня Швейцария представляет собой сравнительно однородное общество. Но швейцарцы никогда не подумают об отказе от федерализма. Несмотря на жалобы на федеральные особенности, которые иногда могут устаревать или доставлять неудобства, швейцарцам нравится формальная автономия 26 кантонов и около 2200 муниципалитетов, которая во многих отношениях может быть фиктивной и кажется иностранному наблюдателю институциональной роскошью в стране с населением всего 8,6 миллиона человек.

Государственное строительство "снизу вверх" и (кон)федеральный опыт - это историческое наследие, которое сформировало сильное предпочтение "малого правительства" вплоть до наших дней и помогло развить идею субсидиарности : центральное правительство не должно вмешиваться в дела, которые кантоны способны сделать сами, а кантоны не должны беспокоиться о проблемах, с которыми могут справиться муниципалитеты. Однако субсидиарность может привести к слишком мелким решениям, поскольку самый низкий федеральный уровень определяет, в чем заключается проблема. Если отказ от необходимой централизации иногда вызывает сожаление, он открывает возможности для жизни "по-другому". Децентрализованные процессы проб и ошибок позволяют осуществлять политические инновации , а успешный опыт может быть передан на верхние уровни в виде "лучшей практики".

Политические институты не только укоренены и адаптированы к конкретным культурным потребностям, они являются частью социальной культуры. Некоторые говорят, что швейцарцы чувствуют себя швейцарцами только за границей, а дома они - женевцы, тургауэрцы или тичинцы. Национализм в смысле преувеличенной гордости за единственный, избранный народ, его язык и превосходство, таким образом, невозможен: между региональными культурами и осознанием четырех языковых групп , швейцарцы являются частью большой, международной культуры франко-, немецко- и итальяноговорящих. Таким образом, федеральные структуры Швейцарии сохранились, несмотря на то, что многие из их первоначальных оснований исчезли за последние 170 лет.

Являются ли эти коннотации федеративного