И такому человеку правительство поручило разработку «Временной инструкции Генеральному секретариату Временного правительства на Украине» (фактически и Раде) – документа, по которому должна была жить Украина до самого Учредительного собрания. Вместе с Нольде работал над «Инструкцией» известный правовед Федор Федорович Кокошкин. В отличие от Нольде, который стал кадетом только в 1917-м, Кокошкин был одним из основоположников Партии народной свободы. Он выступал за федерацию, но федерацию не национальную, а территориальную, наподобие Швейцарии или Северо-Американских Соединенных Штатов.

В годы революции каждая сторона, отстаивая собственную свободу, вольно или невольно ущемляла свободу других. Нольде верно писал в своей программной статье «Договор с Радой»: «Неопределенному множеству русских граждан, живущих на неопределенной территории, предписано подчиняться государственной организации, которую они не выбирали и во власть которой их теперь отдали, без всяких, сколько-нибудь серьезных оговорок. Над этими миллионами русских граждан и над этими богатейшими областями русской государственной территории поставлена власть, которой внутреннее устройство и компетенция внушают полное недоумение»[573]. В самом деле, даже украинцы избирали Раду не всеобщим голосованием, а только делегировали в нее представителей от своих громад. Русских, поляков, евреев лишь недавно включили в состав Рады, да и то под давлением Петрограда.

Еще больше возмущал русских вопрос о границах Украины. Рада претендовала на власть над всем Юго-Западным краем, Холмщиной (в то время оккупированной немцами), Малороссией, Новороссией, Слобожанщиной и даже над Кубанью, где жили потомки запорожцев – черноморские казаки.

В Петроград из Киева приехали украинцы Винниченко, Туган-Барановский и еврей Рафес, представлявший Бунд – самую левую из еврейских партий, близкую к русским меньшевикам. Привезли проект своего Статута – так они по старой памяти хотели назвать свою новую Конституцию. Но кадеты их Статут только что в мусорную корзину не выкинули.

Русские согласились признать власть Рады лишь над губерниями Киевской, Волынской, Подольской, Полтавской и частью Черниговской (без четырех уездов, населенных русскими). Обширные и богатые земли Слобожанщины и Новороссии украинцам не отдали. Для России безумием было бы добровольно отказаться от заводов и шахт Донбасса, от военной верфи Николаева, от богатого одесского порта.

Ограничили и компетенцию новых украинских властей. Раду и Генеральный секретариат низвели на уровень местного самоуправления. Разумеется, запретили украинцам иметь Военное министерство (так Петлюра лишился своей должности); секретариаты (министерства) продовольствия, путей сообщения, почт и телеграфов были также ликвидированы.

После долгих переговоров русские все-таки заставили представителей Рады принять «Временную инструкцию Генеральному секретариату». В Киеве с «Инструкцией» не согласились, собирались даже объявить бойкот Временному правительству и начать кампанию гражданского неповиновения: не поставлять на фронт ни солдат, ни продовольствия, не исполнять решений Петрограда и т. д. Но и здесь украинцам, поразмыслив, пришлось уступить. В конце концов, еще год назад они и думать не смели о Раде и универсалах, о настоящих переговорах с правительством и о создании собственного войска. Разумнее было сохранить хотя бы часть своих достижений.

В довершение ко всем неудачам украинские партии потерпели поражение на первых всеобщих, равных, прямых и тайных выборах в Киевскую городскую думу. Украинские социал-демократы и эсеры получили только 21 мандат, еще один мандат взяли украинские социалисты-федералисты. Зато блок меньшевиков, русских эсеров и еврейского Бунда получил 41 мандат, 18 мест завоевал созданный Екатериной Шульгиной, Василием Шульгиным и Анатолием Савенко Внепартийный блок русских избирателей, 10 получили кадеты. Правые Шульгина и кадеты вместе получили больше голосов, чем все украинские партии[574].

Выборы в городские думы других «южнорусских» (украинских) городов тоже были для украинских партий неудачными. В Харьковской думе украинские партии получили 4 места из 116. Даже кадеты их далеко обошли (16 мест), а русские эсеры получили 54 места, уверенно выиграв выборы. В Екатеринославе первое и второе места поделили русские эсеры (24 места) и большевики (22 места), еврейские партии получили 19 мест, русские меньшевики – 14, кадеты и украинские партии – по 9 мест. Всего в думе Екатеринослава было 113 мест, так что девять украинских депутатов просто затерялись среди русских и евреев. В Полтаве украинцы заняли лишь третье место, уступив большевикам и кадетам[575].

Винниченко и несколько лет спустя не мог скрыть своей досады: «Город давно перешел на сторону “старшего брата”. Это место пребывания в первую очередь гулящих людей, это резиденция господствующих, паразитических классов. Господствующие украинские классы давно русифицировались, приняли русский язык, русскую культуру, русскую нагайку и русскую награду за предательство своей нации…»[576]

За несколько месяцев существования Центральная рада приобрела международную известность, авторитет в глазах украинского народа и заставила считаться с собой Временное правительство, но так и не обрела реальной власти. Ей не хватало ни полномочий, ни опыта. Украинские министры – писатели, литературоведы, преподаватели, профессора – никогда не руководили министерствами или департаментами.

Чрезмерно разросшаяся Центральная рада превратилась в дискуссионный клуб, где активное меньшинство (а его составляли русские и еврейские партийные функционеры) вполне могло «“заговорить” косное большинство»[577]. Пожертвования многих тысяч украинцев не могли заменить нормальную налоговую систему, вертикаль власти отсутствовала. Показательно скромное, даже убогое материальное положение украинской власти. Рада занимала всего несколько комнат Педагогического музея. Кроме нее, в том же здании размещалась так называемая школа летчиков: «Небольшая группа русских офицеров, которые ничего не делали в этой школе, однако упорно, намеренно занимали под личные помещения все залы, чтобы только не отдать их украинцам»[578]. Генеральный секретариат, первое правительство обновленной Украины, размещался в двух закутках, где, судя по каменному полу и раковинам в стенах, еще недавно находились туалеты. Министры сами перепечатывали на машинках собственные же приказы, потому что в их распоряжении не было «ни чиновников, ни делопроизводителей, ни даже сторожа»[579].