В префектурах возникло новое поколение, многие представители которого были потомками старого дворянства, более лояльно относившегося к распоряжениям новой власти: Моле, назначенный в 1807 году префектом Кот-д'Ор; Монталиве, сначала префект департамента Ла-Манш, затем Сена и Уаза, возглавивший в 1809 году министерство внутренних дел; Паскье, в 1811 году сменивший Дюбуа в префектуре полиции. Австрийский брак императора ускорил захват префектур старой аристократией (Косе-Бриссак, Ла Тур дю Пэн, Бретей). Семейственность также оставалась в силе. Абриал был сыном бывшего министра, Ренье — влиятельного судьи. Назначение префектов все больше зависело от прихоти императора. Тем же, кто надеялся на длительное пребывание в должности, нередко приходилось кусать себе локти. Директивы администрации носили все более произвольный характер. Они исходили от министерства внутренних дел, полиции, главного управления по рекрутскому набору. Именно этот род деятельности мало-помалу парализовал инициативу префектов, старания которых оценивались, как сообщает Савари императору, равным образом с учетом их происхождения, состояния и «особого расположения Вашего Величества». Они оценивались также по степени влияния, оказываемого ими на генеральные советы, чьим пожеланиям, принятым в ходе «летучек», суждено было навсегда оставаться мертвой буквой. Забвение, в котором пребывали муниципальные власти, усугублялось отсутствием реальной власти у мэров.

Параллельно убыванию, а то и упразднению функций законодательной власти осуществлялось дробление на все более многочисленные главные и окружные управления. Префект Мозеля Воблан отмечает, что в последние годы Империи это дробление привело к тому, что путаница в делах стала неизбежной. В результате тщательно отлаженная административная машина застопорила, столкнувшись со всеобщей подозрительностью и сверхцентрализацией. Накануне битвы при Лейпциге Наполеона вынудили одобрить статьи расходов уполномоченного по административно-финансовой части Сен-Мало, чем отвлекли от предстоящего сражения, имевшего немаловажное значение для будущего Германии.

Отныне Наполеону приходилось единолично решать даже второстепенные вопросы. Если он и собирал послушный совет, то не для ратификации мирного договора или альянса, как это предусматривалось конституцией, а для уточнения формулировки сенатус-консульта. «Император не считал нужным подписывать документы на заседаниях совета министров. Представленный проект декрета сразу же направлялся в соответствующий отдел министерства вместе с докладом и сопроводительными документами. Обложкой к итоговому документу, ждущему его подписи, служил, как правило, лист бумаги с тезисами предлагаемых министрами вариантов проекта. Так что министры уносили с собой после заседания лишь собственные впечатления от того, что говорилось и происходило в их присутствии».

Император отдавал предпочтение деятельности административных советов, заседания которых проходили по понедельникам, четвергам и субботам и часто длились с девяти утра до семи вечера.

«В обязанность административных советов входило всестороннее изучение какого-либо одного вопроса или одной составляющей нескольких вопросов. Как правило, — замечает Фэн, — эти вопросы касались бюджетного финансирования отдельных ведомств, таких, например, как дорожное, инженерных войск или кораблестроения».

Император вызывал на заседания государственных советников, инженеров-специалистов, начальников канцелярий. Сохранились документальные отчеты этих заседаний, в ходе которых каждый мог высказать свое мнение, однако это мнение в лучшем случае принималось во внимание, и лишь императору принадлежало право принятия окончательного решения. Проводя эти заседания, Наполеон получал нужную ему информацию, поскольку в силу одной малоизвестной черты своего характера часто колебался, принимая практические решения. Все это привело в итоге к парадоксальной ситуации, когда административные советы одобряли бюджет Парижа до его рассмотрения генеральным советом, реорганизованным в муниципальный совет столицы, и утверждались без учета мнения парижских нотаблей.

Финансы Империи

Функционирование правительственного аппарата стоило недешево. Чтобы контролировать расходы на его содержание, в 1807 году была учреждена Счетная палата, которую возглавил бывший министр государственного казначейства Барбе-Марбуа, подвергнутый опале после банкротства Союза объединенных коммерсантов. Наполеон рассчитывал получить необходимые ему средства путем взимания косвенных налогов. Так, с 1804 по 1810 год были восстановлены пошлины на алкогольные напитки. Непопулярный в народе налог на соль был в 1806 году заменен пошлиной. С 1810 года введена государственная монополия на табак.

Главное управление сводных налогов передается в ведение «Анакреона фискальной политики» Франсе де Нанта. На этот раз нотабли и народ объединились в своем недовольстве; вновь начинают взиматься налоги на продовольственные товары и соль, что вызвало волну возмущения, едва не захлестнувшую деревню. Эти меры правительства свидетельствовали о том, что война перестала себя окупать. После кампании 1805 года Наполеон учредил кассу чрезвычайных расходов. Ее администратором был назначен Ла Буйри, а директором — генерал-интендант оккупированных территорий Дарю. С 1805 по 1809 год в кассу чрезвычайных расходов поступило 734 миллиона. Сенатус-консультом 30 января 1810 года была создана государственная казна чрезвычайных расходов во главе с Дефермоном. Император обладал единоличным правом на основании издаваемых им же самим декретов финансировать из этого резерва армию, крупные гражданские и военные мероприятия, общественные работы и культуру. Государственная казна чрезвычайных расходов пополнялась за счет контрибуций и прибыли от выгодного размещения капитала. Однако со времени начала испанской кампании война из доходной превратилась в разорительную. Победа над Австрией в 1809 году стала последней финансовой «инъекцией» при не вполне ясных обстоятельствах, после чего разразилась катастрофа, предсказанная экономистом Франсисом д'Ивернуа.

Система образования

По замыслу Наполеона кузницей профессиональных кадров Империи должен был стать Университет. «Без преподавательского корпуса, сплоченного на основе единого принципа, невозможно единое политическое государство», — говорил император. Закон от 11 флореаля X года, введший систему лицейского образования, не оправдал возлагавшихся на него надежд. Разношерстный преподавательский состав не отвечал предъявляемым требованиям, обучение было чрезмерно милитаризованным, финансирование — недостаточным. Буржуазия бойкотировала эту новую форму образования. Лицеи не выдерживали конкуренции с частными учебными заведениями. 10 мая 1806 года был принят закон о создании «Университета — образовательного и просветительского учебного заведения Империи». Профессорско-преподавательскому составу предписывалось взять на себя «гражданские, профессиональные и договорные обязательства». Фуркруа взялся за разработку практической стороны закона. На рассмотрение поступило 20 проектов, после чего 17 марта 1808 года вышел декрет, содержащий 144 статьи, закладывавшие «основы образования в учебных заведениях Университета». Декрет закреплял за Университетом монополию на образование. Университет Империи во главе с магистром, ученым советом и корпусом генеральных инспекторов был разделен на академии; каждая академия, в свою очередь, возглавлялась ректором, советом и инспекторами. Магистр выдавал разрешительные лицензии преподавателям и учебным заведениям, каждое из которых выплачивало Университету ежегодную дань. Образование включало три ступени: начальное, руководство которым Наполеон поручил монахам конгрегации «Христианское вероучение»; среднее, получаемое в лицеях и коммунальных школах, и высшее — на факультетах филологии, естественных наук, права, медицины и теологии Университета. Именно в эпоху Империи стала престижной степень бакалавра, обладание которой открывало путь в высший свет. Преподавателей по-прежнему готовила реорганизованная в 1810 году Эколь Нормаль. Посредством системы образования Наполеон утверждал свою волю в деле формирования новой профессиональной элиты. Нотабли мгновенно раскусили намерение Наполеона. В целом создание Университета Империи вызвало негативную реакцию общества; в итоге он не выполнил возложенной на него задачи.