Своим «Учреждением о губерниях» (1775) Екатерина докончила дело Петра I относительно централизации областного управления. Россия была разделена на 50 губерний; размеры их определялись количеством населения (в каждой от 300 до 400 тысяч душ). Губернии разделялись на уезды и управлялись гражданским губернатором; иногда несколько губерний вверялось генерал-губернатору или наместнику, который был облечен большою властью и надзирал за всеми отраслями управления. Вместе с «Учреждением о губерниях» устроилась система административных и судебных мест (до последних времен господствовавшая в России[148]). Это разделение вводилось в течение 20 лет; вместе с ним приступлено было ко всеобщему обмежеванию земель. При новом делении, старых городов недоставало для управления уездов, поэтому в царствование Екатерины до 200 сел обращены в города.

(Впрочем, многие из них отличались бедностью и впоследствии остались за штатом.)

В январе 1776 года открыта была первая преобразованная губерния в Твери наместником ее Сиверсом (родом эстляндец, который принимал деятельное участие в составлении самого «Учреждения о губерниях». Потом он открыл губернию в Новгороде). Это открытие состояло в следующем: наместник собирал губернское дворянство; отправлялось торжественное богослужение, читали манифест о новой губернии, произносили хвалебные речи, а затем следовали выборы в некоторые должности. Выборы сопровождались разными празднествами: наместник устраивал обеды, балы, маскарады (подобные увеселения распространялись в подражание придворным обычаям). Дворянство испрашивало позволение поставить памятник в честь императрицы и отправляло к ней депутацию благодарить за ее попечения. Все это свидетельствует об успехах, которые сделала Россия относительно внешних форм европейской цивилизации со времен Петра I. Таким внешним успехам способствовало отчасти и приобретение балтийских провинций, потому что отсюда начался постоянный прилив немцев в чиновные классы, военный и гражданский. (Немецкий чиновный элемент немало способствовал обработке бюрократических форм нашей администрации.) Правительство Екатерины II вообще много заботилось о наружном виде городов, т. е. о проведении прямых широких улиц и размножении каменных зданий; кроме внешней красоты тут имелись в виду сбережение леса и предохранение от больших пожаров, которыми Россия страдала весьма часто[149].

В связи с «Учреждением о губерниях» были изданы новые положения о сословиях. Здесь точно так же Екатерина продолжала реформу, начатую Петром I. Она более точным образом определила значение, права и обязанности разных сословий. В 1875 году издано гор о до-вое положение, закончившее устройство так называемого городского общества. Это общество составлялось из обывателей, принадлежащих к податным состояниям, т. е. к купцам, мещанам и цеховым. Купцы разделены на три гильдии по величине объявленных ими капиталов; объявившие менее 500 рублей капитала названы «мещанами», а ремесленники по разным занятиям разделены на разные «цехи» по образцу западноевропейских. Все податные обыватели собирались вместе и составляли «общую городскую думу» для избрания из среды своей городского головы и шести членов на три года в так называемую шестигласную думу. Шестигласная дума под председательством головы должна была постоянно заниматься текущими делами города, его доходами, расходами, общественными постройками, а главное, она заботилась об исполнении казенных повинностей, за исправность которых отвечает все общество совокупно.

В том же году дарована жалованная грамота дворянству, которою определились права и привилегии дворянского сословия, считавшегося главною опорою престола. Подтверждалась свобода дворян от государственной службы, от прямых податей и телесных наказаний. Помещики каждой губернии составили особое дворянское общество; они получили право собираться через каждые три года в губернский город, чтобы совещаться о делах своего сословия и выбирать людей из своей среды в некоторые общественные должности (губернский и уездные предводители дворянства и заседатели судебных палат, уездные судьи, начальники земской полиции или исправники и др.). Дворянство получило исключительное право владеть крепостными людьми. (Петр 1 дозволил некоторым купцам иметь своих крестьян для фабрик и заводов.) Крепостное право при Екатерине II достигло высшей степени своего развития в области законодательной.

При вступлении ее на престол в некоторых уездах крестьяне находились в полном восстании против помещиков; военные команды усмирили их большею частью без кровопролития. (Но в Вяземском уезде крестьяне князей Долгоруких оказали такое сопротивление, что надо было прибегнуть к пушкам.) Просвещенная императрица понимала вредное влияние крепостного права на народную нравственность и на развитие образования. В первые годы своего царствования она обнаружила намерение приступить к ограничению помещичьей власти, но не встретила сочувствия в придворной аристократии и в массе дворян. Потом императрица, занятая преимущественно вопросами внешней политики, оставила мысль о реформе крестьянского сословия. Изданы были даже новые постановления, которые усиливали помещичью власть; например, вследствие частых жалоб на жестокое обращение помещиков крепостным людям запрещено подавать жалобы на своих господ (указом 1767 года 22 августа) под страхом наказания кнутом и ссылки в Нерчинск в вечную каторжную работу. Между тем число крепостных значительно увеличилось вследствие продолжавшейся раздачи государственных крестьян сановникам и любимцам.

Екатерина привела в исполнение важную меру, которую имел в виду Петр I, именно отобрание церковных имуществ. Вскоре по вступлении на престол она назначила комиссию для точной описи всех церковных земель и доходов. Указом 1764 года все крестьяне великороссийского государства (числом более 900000) переданы в ведение Коллегии экономии; вместо прежних оброков и работ они обложены сбором в полтора рубля с души. Для монастырей и архиерейских церквей составлены новые штаты и положено отпускать им из Коллегии экономии определенное жалованье; кроме того, им оставлены некоторые населенные угодья. (Отобранные вотчины впоследствии из Коллегии экономии перешли в частное владение и другие ведомства.) Эта мера, естественно, не обошлась без неудовольствия со стороны многих членов духовенства; из них особенно известен митрополит ростовский Арсений Мациевич; он был лишен своего сана и заточен.