Всю информацию, накопленную таким манером, губернаторы передавали в Сенат. В провинциях их представляли воеводы, таковых имелось сорок четыре, в табели о рангах они занимали восьмое место, следовательно, их дворянство было наследственным. Они владели крепостными и получали ежегодно 300 рублей жалованья. Специальные офицеры, прокуроры, проверяли добросовестность этого столь своеобразного управленческого персонала. Воеводы брали на себя и некоторые юридические функции. Помещики или старосты могли принимать решения там, где речь шла о незначительных проступках, когда же преступление было серьезным, виновного сперва отдавали в распоряжение главы округа; если дело не представляло особой сложности, воевода проводил расследование и определял наказание. В случае мятежа он также был вправе пустить в ход военные части.

Начислением подушной подати воеводы распоряжались единолично. Они руководили сбором налогов и набором солдат — в исполнении этой функции им полагалось отчитываться перед Сенатом. Петр некогда назначил ежегодный налог 70 копеек с каждого лица мужеска пола. При Анне Иоанновне в связи с потребностями войны эта сумма значительно возросла, это вызывало народный гнев. Воеводы и их налоговые сборщики больше не решались разъезжать без вооруженной охраны. После пересчета в 1743 году сумма была стабилизирована (рубль в год) и оставалась неизменной, пока Елизавета была на престоле. В случае неуплаты ответственными за нее считались владельцы крепостных. Сбором податей занимались начальники округов, они объезжали селения одно за другим, сопровождаемые писарем, а то и полицией либо солдатами, первейшим долгом которых была охрана денег. Они вели точный учет, записывали, оказалась деревня платежеспособной или нет. Суммы, таким манером собранные, передавались воеводе, который удерживал небольшую часть на местные нужды, остальное — без исключений — шло па нужды армии.

В годы царствования Елизаветы предпринимались большие усилия, чтобы сделать жизнь окружных начальников более достойной. Все воеводы жили в однотипных пятикомнатных домах, по размеру лишь немного уступавших жилищам губернаторов; последние располагали восемью комнатами, сверх того баней, хозяйственными постройками и каменным помещением для хранения деловых документов. Все эти здания строились и поддерживались в должном виде на средства, изымаемые из суммы подушных податей. Могло ли это добавить привлекательности трудам управления? В 1740–1750-е годы три четверти воевод достигали возраста пятидесяти — семидесяти лет, среди них 61,2 процента имели более пятидесяти душ крепостных. У тогдашней администрации было два главных недостатка: во-первых, слишком малое число лиц, способных справиться с бюрократической работой, проще говоря, умеющих читать и писать; во-вторых, если таковые и имелись, они были уже староваты. Их полномочия ничем не ограничивались, если, конечно, они сами не навлекали на себя гнев губернатора. Некоторые без стеснения принимали маленькие подарки и не брезговали взятками. Сенат, пытаясь побороть коррупцию, обязывал их регулярно менять место службы. Но это решение, хоть и принятое с благими намерениями, породило новую несправедливость: честные воеводы, управлявшие своими подчиненными хорошо, собственным благосостоянием заняться не успевали, между тем как самые бессовестные использовали краткий срок пребывания в провинции, чтобы накопить кругленький капиталец, а своими обязанностями пренебрегали.

В 1750 году Сенат определил воеводам пятилетний срок полномочий, который затем возобновлялся, если на них не было жалоб. Елизавета пеклась о том, чтобы повышения получали только честные служаки. Яков Чаковский, став в 1760 году генеральным прокурором, получил приказ подвергнуть чистке всю систему администрации; заместителем ему был назначен Иван Неплюев, известный своей неподкупностью. Их работа принесет свои плоды, но уже при следующем царствовании. При всем том многие чиновники, преследуемые правосудием за растрату, преспокойно остались на своих местах. Елизаветинское правление было поражено эндемическим недугом: недостатком квалифицированного персонала, способного поддерживать порядок в гигантской империи.

Некогда Петр, взяв за образец иностранные модели, радикально изменил управление страной. Он заменил стародавние департаменты, так называемые приказы, которые учреждались и упразднялись в зависимости от обстоятельств, стабильными учреждениями — коллегиями, эквивалентными нашим министерствам. Все было подчинено системе коллективной ответственности, призванной предотвратить коррупцию. В 1720–1730-е годы коллегии стали подчиняться то Верховному Тайному совету, то кабинету министров. После того как Сенат был восстановлен, он снова взял под контроль все эти учреждения, причем с самого начала принялся раздавать приказы, выходившие за рамки его компетенции. Зато иностранные дела были выведены из-под сенатского надзора — явный признак особого интереса, который питала к ним Елизавета. В силу своей возрастающей важности они были переданы в ведение государственного канцлера. Что до Бестужева, он никогда коллегию не посещал, тем самым демонстрируя свое презрение к этому ведомству. После создания в 1756 году Конференции при Высочайшем дворе дипломатия избавилась от его опеки.

Служащие этих коллегий особым рвением не отличались — на работу являлись с опозданием, а то и вовсе не приходили. В 1744 году коммерц-коллегия уже не функционировала. Посланец от Сената, явившись в юстиц-коллегию, не нашел там ни одного ответственного чиновника. Вскоре Сенат был перегружен текущими делами, нахлынувшими из этих учреждений. Тогда были приняты драконовские меры: чиновник, явившись на службу с опозданием более часа, лишался дневного заработка, а пропустив рабочий день без уважительной причины, терял месячное жалованье. Политика в области оплаты труда в центральной и местной администрации становилась все более противоречивой и запутанной. Иностранцам платили щедрее, чем русским, так как они считались более честными. К тому же это было средством удержать их на службе империи; однако же владеть крепостными душами им не разрешалось и не полагалось получать доход с земельной собственности.

Елизавета распорядилась произвести опрос среди чиновников низшей ступени бюрократической иерархии, желая выяснить, каков социальный состав се администрации. Оказалось, что 21,5% се членов происходят из дворянских семей, все прочие — разночинцы. Причем именно эта разношерстная группа отличалась хорошим интеллектуальным уровнем: ее члены учились в семинариях, училищах, специальных школах, а то и в Московском университете, основанном в 1755 году. Они также превосходно проявляли себя в свободных профессиях — таких как медицина, право, преподавание, науки, искусства… В основном это были сыновья военных и дети членов канцелярии. Быстрое разрастание этого класса в годы царствования Елизаветы объясняется позицией, которую заняло мелкопоместное дворянство. Волей-неволей принужденные отбывать воинскую службу, молодые дворяне и сами предпочитали армейскую карьеру, более быструю и прибыльную, административной же пренебрегали. Коллегии (не говоря уже о Сенате) постоянно пребывали в поиске грамотных чиновников, способных разбираться в таких важнейших вопросах, как использование свеклы в медицинских целях пли контрабанда, предметом которой служили драгоценные клубни.

Образ жизни, принятый в Санкт-Петербурге, вынуждал помещиков выжимать из своих земель максимум возможного дохода. Погрузившись в административные или военные дела, они не могли заниматься хозяйством лично и поручали это управляющим — грамотным крепостным или свободным разночинцам, которые усердно стремились приумножать собственные барыши, а то и мало-помалу отщипывать куски от земельных владений своих господ.