теми или иными ведомствами, отчитывается перед Конгрессом, но подотчетность эта не значит, что Конгресс может осуществлять руководство всеми стадиями реализации этих задач. Основная забота надзорных комитетов — осуществлять надзор за деятельностью разведки, причем надзор достаточно основательный, чтобы весь Конгресс был уверен, что программы разведки и цели их не противоречат политике и принципам страны. За ту часть своей деятельности, которая связана со сбором разведывательной информации, ФБР тоже обязано регулярно отчитываться перед надзорными комитетами. Цель этого отчета состоит в том, чтобы проконсультироваться с членами Конгресса относительно общего направления деятельности ФБР и наиболее существенных решений, затрагивающих сферу интересов других агентств.

При такой системе члены надзорных комитетов могли бы играть конструктивную роль, доводя до сведения президента и его советников, как Конгресс относится к тем или иным важным вопросам. От сотрудничества Белого Дома и Конгресса выигрывают обе стороны — и государство в целом.

Наша политическая система устроена так, что в вопросах обороны и внешней политики президент не может принудить Конгресс действовать вопреки его мнению. Равным образом и Конгресс не может (разве что только туго завязав мешок с деньгами) воспрепятствовать президенту предпринять шаги, которые тот считает благом для страны. А потому необходимо совершенствовать надзорную систему Конгресса, формируя ее из наиболее толковых и уважаемых конгрессменов. Тогда надзорные комитеты станут источником полезных советов не только для президента, но и для ЦРУ.

Конгресс одобрил процедуру, согласно которой президент и разведывательные агентства обязаны предоставлять ему важную информацию. При этом подразумевается, что Конгресс будет так же ревностно предупреждать утечку этой информации, как это принято в органах исполнительной власти. И в самом деле, правила соблюдения секретности должны быть одинаковыми для всех.

В виду конституционных гарантий свободы информации и дебатов, нет, вероятно, возможности прибегать к уголовному преследованию конгрессменов и газетчиков[13]. Тем не менее, когда вопрос стоит о безопасности страны, палаты Конгресса вполне способны принять нужные дисциплинарные меры. В частности, конгрессмены, состоящие в надзорных комитетах, должны подчеркивать необходимость сохранения в тайне разведывательных источников и методов работы разведки, так же, как и необходимость хранить в секрете сведения, почерпнутые в ходе рассмотрения разведывательных программ и бюджетных вопросов. Впрочем, следует отметить, что, к счастью, надзорные комитеты и сената, и палаты представителей понимают эту проблему.

Вопрос о том, до каких пределов надзорные комитеты должны быть заранее осведомлены о тайных акциях за рубежом — не из простых. Мнения о нем противоречивы, поскольку сами эти акции зачастую — довольно спорная составная часть внешнеполитической линии. Тут ЦРУ действует не по собственному усмотрению, а всего лишь в качестве инструмента политики. Не интересы разведки определяют целесообразность и необходимость осуществления тайных акций, а интересы нашей внешнеполитической стратегии. При выработке политического решения ЦРУ лишь высказывает свое мнение о шансах осуществить миссию тайно. Ни ЦРУ, ни другое разведывательное агентство не могут пытаться растолковывать смысл таких политических решений Конгрессу — это было бы неуместно и чревато негативными последствиями.

Если ЦРУ намерено осуществить тайную акцию на основании конфиденциальных инструкций президента или имеющего должные полномочия члена правительства, оно обязано проконсультироваться с надзорными комитетами. Если члены комитетов имеют какие-то возражения, таковые должны быть доведены до сведения представителей президента. Мне не видится возможным, чтобы в таком случае члены комитетов прибегали к праву «вето». Им следует лишь предупредить президента, что Конгресс может выступить против этой акции или, допустим, сообщить президенту, что, по их мнению, избиратели, узнав об этой акции, могут оказаться недовольны ею.

Конгрессмены, возражающие против тайных акций, относительно которых они были проинформированы в качестве членов надзорных комитетов, должны взять на себя инициативу во всестороннем обсуждении этого вопроса прежде всего не с представителями разведки, а с теми членами кабинета министров, которые имеют прямое отношение к этим акциям (обычно это государственный секретарь или, реже, министр обороны). Неизменным правилом такого рода обсуждений должны быть полная секретность их. В любом случае это вопрос о границах прав и привилегий Конгресса, не имеющий прямого отношения к работе комитетов, надзирающих за деятельностью разведки. В принципе, такого рода разногласия между Белым Домом и Конгрессом не редкость, как не редкость и мирное их разрешение.

Следует, однако, четко понимать, что несогласия относительно тайных акций — это одно, а проблемы центральной разведывательной службы — другое. Конгресс не должен поджаривать ЦРУ на огне критики за то, что оно верно следует приказам президента. Если ЦРУ получило приказ об осуществлении той или иной полувоенной или политической программы, его дело подчиняться, оставив политические распри по поводу этой программы правительству и Конгрессу.

В течение многих лет ЦРУ не выступало с проектами крупномасштабных тайных операций из-за абсурдного требования Конгресса, чтобы о всех своих акциях (кроме обычных — по сбору информации) ЦРУ заранее ставило в известность членов восьми комитетов. Это положение поправки Хьюса-Райана было принято в 1974 году в качестве дополнения к закону о помощи иностранным государствам, и в результате чуть ли не всякая информация о проектах тайных операций тут же становилась достоянием прессы. К примеру, президент Форд хотел в 1975 году оказать тайную помощь антикоммунистическим партизанским соединениям в Анголе и, кроме того, выступая за оказание финансовой поддержки центристским и правым партиям Италии. И что же? Конгрессмены или служащие Конгресса умышленно сделали так, чтобы сведения об этих намерениях просочились в прессу. После чего не было смысла даже и выдвигать эти проекты. А в июне 1976 года Конгресс и вовсе одобрил поправку Кларка к закону о контроле над экспортом оружия — поправка эта недвусмысленно запрещала осуществление каких-либо тайных операций в Анголе. Ибо тайные акции как таковые были несовместимы с мировоззрением Картера и Мондейла.

При такой системе, когда границы ответственности столь рыхлы, не могло быть и речи о серьезных операциях тайного порядка. И в результате, — конечно, чуть ли не полная утрата мастерства, необходимого для такого рода операций Поправка Хьюса-Райана была пересмотрена только в конце пребывания у власти картеровской администрации.

И, наконец, система Конгресса по надзору за разведывательной деятельностью должна рассматривать вопросы, связанные с контршпионажем, контрразведкой и внутренней безопасностью. Если такого рода акции осуществляются за границей, то отвечает за них, как правило, ЦРУ или службы контрразведки министерства обороны, заинтересованные в охране своих размещенных за рубежом сил и объектов. Степень надзора за такими акциями аналогична таковой, когда дело касается других разведывательных программ. Однако часто бывает, что информация о планах вражеской агентуры за границей переплетается с данными о ее подрывной, шпионской или диверсионной деятельностью на территории США. Тогда необходимо, чтобы за этой