Не покушаясь на особое положение Русской православной церкви, Столыпин вместе с тем подчеркнул, что ее права и преимущества не могут и не должны нарушать прав других исповеданий и вероучений. С целью проведения в жизнь начал веротерпимости и свободы совести правительство предложило принять ряд законопроектов, определяющих переход из одного вероисповедания в другое; беспрепятственное богомоление, сооружение молитвенных зданий, образование религиозных общин, отмену связанных с исповеданием ограничений и т.п.

Впервые российские подданные должны были получить права граждан цивилизованного государства. В правительственной декларации указывалось, что деятельность органов охраны правопорядка будет ограничена рамками закона. Личное задержание, обыск, вскрытие корреспонденции должны были производиться по постановлению судебных инстанций, на которые также возлагалась проверка в течение суток законности ареста, последовавшего по распоряжению полиции. «Отклонение от этих начал признано допустимым лишь при введении, во время войны или народных волнений, исключительного положения». Административную высылку, ставшую символом произвола, предполагалось полностью упразднить.

На протяжении веков Московское царство, а за ним Российская империя складывались как централизованное государство. Теперь же правительство, занимавшее вершину административной пирамиды, провозглашало принцип децентрализации. Оно объявляло об отказе от целого ряда важнейших функций и о передаче их местному самоуправлению. Столыпин обещал расширить деятельность земств – одного из наиболее либеральных нововведений эпохи реформ 60 – 70-х гг. XIX в. Речь шла о создании мелкой земской единицы. Земство должно было прийти в волость. Правительство намеревалось разграничить функции администрации и общественного самоуправления, каковым по сути являлось земство. Не отказываясь от вертикальной структуры, правительство стремилось упорядочить систему управления. Многочисленные учреждения на местах предполагалось объединить в однотипные губернские, уездные и участковые органы. В результате административной реформы становились ненужными должности земских начальников, являвшихся, как правило, самыми стойкими консерваторами. Компетенция органов самоуправления расширялась путем передачи им ряда новых обязанностей. Предполагалось распространить земство на тех территориях, где его не существовало, то есть в Прибалтике и Западных губерниях, причем в особую административную единицу выделялись местности с преобладающим русским населением.

Создание правового государства предполагало усовершенствование судебной системы. Столыпин подчеркивал, что «с отменой учреждения земских начальников и волостных судов необходимо создать местный суд, доступный, дешевый, скорый и близкий к населению». Министерство юстиции представило проект преобразования местного суда с сосредоточением судебной власти в руках избираемых населением мировых судей. В их ведение было обещано передать значительную часть дел, которые до этого момента рассматривались общими судебными инстанциями. Министерство юстиции также внесло в Государственную думу проект о гражданской и уголовной ответственности государственных служащих за совершенные ими правонарушения. Правительство обещало придерживаться и развивать основные принципы судебной реформы Александра II, по праву снискавшей репутацию самой последовательной и либеральной из всех реформ 60 – 70-х гг. XIX в. Было решено ввести в российскую судебную практику ряд новшеств, «получивших за последнее время преобладание в науке и уже принятым законодательствами многих государств Европы воззрениям». Так, предполагалось допустить адвокатов к участию в предварительном следствии. Правительство выражало готовность изъять политические дела из ведения жандармских управлений и передать их несменяемым судебным следователям.

Как дальновидный политик, Столыпин задумывался о воспитании будущих российских граждан. Он подчеркивал необходимость школьной реформы. Ближайшая задача Министерства народного просвещения заключалась в том, чтобы добиться общедоступности, а потом и обязательности начального образования.

Правительственная декларация, возвещавшая о серьезных преобразованиях, была с недоумением воспринята большинством II Государственной думы. Гнев и изумление думских ораторов имели основания. Создание правового государства обещало правительство, которое разогнало одно законно избранное представительное учреждение и готовилось разогнать другое. Нужно было обладать чересчур богатым воображением, чтобы поверить в то, что полицейская реформа, осуществленная шефом жандармов, положит конец произволу. Обещание соблюдать тайну корреспонденции было пустым звуком, пока в стране действовали «черные кабинеты» и на стол министра внутренних дел ложилась перлюстрированная переписка. Столыпин представил к ордену чиновника, который изобрел аппарат для вскрытия конвертов и подделки сургучных печатей. До этого изобретения один из заместителей Столыпина по Министерству внутренних дел жаловался, что если уж его корреспонденцию просматривают, то пусть хотя бы не мнут конверты.

Вместе с тем оппоненты должны были видеть, что правительство настроено решительно, по крайней мере в проведении экономических преобразований. Столыпин начал с самой важной реформы, являвшейся сердцевиной всей его программы. Враги самодержавного строя настойчиво требовали политических свобод. Они полагали, что, как только распахнутся тюремные ворота, русский человек станет вольным и счастливым. В отличие от них Столыпин утверждал, что гражданские свободы ничего не стоят без экономического процветания. Пока крестьянин беден, говорил премьер-министр, он останется рабом.

Быть может, главное, что помешало Столыпину-реформатору, – это катастрофическая нехватка времени. Он сам говорил, что для преобразований необходимо двадцать лет покоя. После великих реформ 60 – 70-х гг. царизм имел в своем распоряжении вдвое больший срок. Но этот запас был бездарно растрачен. Правящие круги, если не считать небольшой группы реформаторов, так и не уяснили, что надо действовать без промедления. Правительственная программа реформ блокировалась. Государственная дума одобрила три вероисповедальных закона, но два проекта задержал Государственный совет, а третий не был утвержден царем. Законопроект о неприкосновенности личности застрял в Думе из-за его реакционности, а законопроект о допуске адвокатов к участию в следствии был заблокирован Государственным советом из-за его либеральности. Местная реформа не сдвинулась с места. Земские начальники по-прежнему оставались полновластными хозяевами в своих округах.

Кадет А.С. Изгоев выразил общее разочарование: «Развертываются широкие и заманчивые программы будущих реформ, затем происходит какой-то маневр, поражение без боя, отступление без сражения, и из программы исчезает значительная часть того, что недавно в ней красовалось»[343].

По словам советского исследователя А.Я. Авреха, «как истый доктринер либерализма, Изгоев предъявил Столыпину иск по неоплаченным либерально-реформистским векселям. Разделив лист бумаги по вертикали, он на левой половине перечислил все пункты его программы, оглашенной с трибуны II Думы, а на правой показал, что с ними стало на деле. Этот синодик заслуживает того, чтобы привести его полностью»[344].