А комиссия между тем продолжала работать над вторым и третьим разделами; ее заседания были прерваны с началом Семилетней войны, но возобновились в 1758 году — законодатели собирались еще пять раз. Несмотря на свои доходящие до одержимости старания раздобыть средства на военные расходы, Петр Шувалов упорствовал в стремлении осуществить свой проект. Об этом свидетельствует то, что он ввел в состав комиссии еще двух членов высокого ранга: Романа Воронцова (брата канцлера) и Шаховского. Вскоре комиссия разделилась на сторонников и противников Шувалова, разногласия особенно обострились, когда зашла речь о привилегиях знати. Министр старался сохранить систему, установленную Петром, а клан его антагонистов выступал за интересы родовитого дворянства против аристократии заслуг. Шувалов хотел предоставить дополнительные права тем купцам, что управляли мануфактурами, и разрешить им обзаводиться большим числом крепостных, а «консерваторы» жаждали возвратить дворянству монополию на владение душами.

Несмотря на все разногласия, к началу 1761 года большинство параграфов кодекса было готово. Его третий раздел будет закончен уже при Петре III и снова увеличит власть дворян, освобожденных от обязательной воинской службы, над своими крепостными. 27 марта личный секретарь императрицы Олсуфьев сообщил комиссии неприятную новость: ее величеству угодно, чтобы свод законов был целиком и полностью переписан и чтобы смертная казнь там более не фигурировала. Таким образом, подтвердилась гипотеза Щербатова: царица, так сказать, находила, что эти законы писаны кровью.

Тексты, составленные с 1754 по 1760 год, были основаны на указах Петра Великого и опирались на правоприменительные реалии своего времени. Но тем не менее в них чувствовалось колебание между консерватизмом и новыми веяниями. Проблемы меньшинств и религиозные вопросы оставались непроясненными: евреям, как и раньше, не позволялось селиться в пределах империи, в некоторых статьях ущемлялись права армян и мусульман, староверы по-прежнему изгонялись за пределы общества, иезуитам запрещалось путешествовать по России. Только украинцам предоставлялись кое-какие преимущества — тут сказывалось влияние Разумовского. Зато некоторые элементы свода законов поражали своей новизной. Предусматривались особые условия для сирот и умалишенных: тем из них, кто происходил из среды военных, дворян или купцов, полагались особые «опекуны», которые должны были заниматься их делами в рамках весьма строгих правил. Цель состояла в том, чтобы гарантировать этим лицам сохранение их достояния до того момента, когда они, достигнув зрелости, смогут им воспользоваться, и уберечь земли и имущество инвалидов от разбазаривания. Из тех же соображений — чтобы семьи не лишались своего добра — в 1761 году подверглись запрету азартные игры на деньги.

Ввод в действие нового свода законов зависел от императрицы — тут она была последней инстанцией. Не способная определенно судить о качестве законов, Елизавета не настаивала на внесении каких-либо изменений, ничего не советовала. Верная своему обыкновению, она избрала уклончивую тактику, просто отказывалась подписать. Ее согласие или хотя бы вразумительная критика облегчили бы редактуру текстов свода законов. Опубликованный, он стал бы обязателен для исполнения администрацией, пока же чиновники, по преимуществу коррумпированные, всегда ускользали от расплаты за свои плутни, находя лазейки среди множества указов, изданных Синодом, Сенатом, императрицей. Она же, верная своим обыкновениям, нашла новую увертку, лишь бы оттянуть решение: дескать, желательно сперва узнать, как общественное мнение отнесется к новым законам. Чтобы некоторым образом это проверить, ей вздумалось прибегнуть к консультативной практике, восходящей к 1754 году. И вот в сентябре 1761 года Сенат решил осведомиться, какое суждение о своде законов выскажут представители регионов.

По два делегата из числа дворянства каждой губернии (за исключением Киевской, Астраханской, Выборгской, Лифляндской, Эстляндской и Сибирской) были приглашены в Санкт-Петербург, чтобы оценить новые законы. Купцы также не были забыты: они имели право выслать по одному делегату от губернии, дабы он мог выразить свои чувства по поводу параграфов, непосредственно касающихся торговых дел. В декабре порядок снова изменился: Сенат, стремясь получше сбалансировать мнения, помимо прочего, привлек к делу негоциантов из Иркутска, Тобольска, Киева и Оренбурга, а также дворян из Лифляндии и Эстляндии. Синод оставил за собой право самостоятельно выдвинуть представителей от дворянства. Ассамблея должна была иметь место 1 января 1762 года, но была отложена по причине смерти Елизаветы. Да и приглашенные делегаты не поспешили прибыть в Петербург — к назначенной дате прибыли лишь пятеро из них. Коммерсанты проявили больше усердия: столица сулила им заманчивые барыши, в то время как у провинциальных дворян зачастую не было средств, чтобы там прокормиться. Неявка делегатов парализовала работу законодателей. Воскресить заброшенный проект предстоит Екатерине II, которая в 1767 году в свой черед созовет Уложенную комиссию.

Замысел Петра Шувалова провалился из-за административных препон и плохой связи между высшими сановниками государства и представителями власти на местах. А Елизавета, при своей инертности, ничему не помогла. Дядя ее последнего фаворита внушал современникам ненависть; а между тем он, наделенный редким интеллектом, предпринял реформы, значение которых и по сей день не в полной мере осознано. Модернизация налоговой, таможенной и денежной системы, приватизация рудников, межевание территории гигантской империи — все это его заслуги; он произвел перепись населения и приступил к созданию нового свода законов. По мнению одного из главных его противников, он все это затеял исключительно ради личного обогащения, а государственную казну наполнял, чтобы было чем оплачивать неимоверные потребности государыни. По крайней мере одно не вызывает сомнения: свои труды, направленные на улучшение российского государственного устройства, Шувалов принимал всерьез: свидетели утверждали, что все столы и секретеры его роскошного особняка были завалены планами и схемами, предназначенными для этих целей. Он поистине был серым кардиналом двора, но ему приходилось считаться с непредсказуемой реакцией государыни, чья открытость к новизне сочеталась с тупым упорством в отстаивании незыблемости установлений ее отца. Сверх меры чувствительная ко всему, что могло уязвить его прославленную персону, она посвящала свое время и энергию борьбе за нерушимое почтение к государству и монаршей особе, слишком часто забывая о реальных нуждах своих подданных.

С момента своего восхождения на трон Елизавета старалась превзойти французский двор роскошью и блеском из-за личного тщеславия и желания поквитаться за отца, чье поведение в Версале вызвало столько насмешливых нареканий. Ее дворцы были призваны являть собой мир звезд, порукой тому и балеты, оды, пышный декор, иллюминация, сопровождаемые множеством аллегорических мотивов. Итак, ее собственная персона, угадываемая в изысках барочной архитектуры, должна была оставаться недосягаемым, безукоризненным совершенством. Весьма значительные меры пускались в ход исключительно с целью поддерживать этот образ Северной звезды. Благо за годы предшествующих царствований уже был налажен солидный механизм надзора, способный не упускать из виду огромную территорию, где обитали 20 миллионов жителей. Задача Тайной канцелярии заключалась в преследовании тех, кто позволял себе непочтительность в поступках и речах. За годы правления дочери Петра Великого это учреждение менялось, ослабевало, в 1762 году ему было суждено совсем исчезнуть.