реформе правоохранительных органов стал результатом решений, принятых в 1992 году, и стабильной недооценки важности развития правовых институтов.

Упорное отрицание решений центральной власти руководством Чечни было бы проклятием для любого кремлевского руководителя. Хоть это и так, издержки и последствия чеченской войны стали результатом политического выбора, сделанного Ельциным в 1994–1995 годах и осенью 1999 года.

Зависимость от международной помощи была бы неизбежной для любого российского правительства, но готовность с легкостью принять рецепты Международного валютного фонда явилась решением Ельцина и его кабинета, а коррупционное использование этих средств – результатом внутренних обстоятельств, над которыми они имели некоторый контроль. Учитывая опасения в западных столицах перед «потерей России», вряд ли стоит утверждать, что богатые демократии бросили бы Россию на произвол судьбы, если бы Москва приняла другую стратегию экономической стабилизации, маркетизации и приватизации.

В целом, учитывая доставшееся ей наследие, Россия, вероятно, оказалась бы в трудных обстоятельствах независимо от конкретной политики, выбранной в 1992–1998 годах. Однако при иной политике она не оказалась бы в столь тяжелом положении и перспективы устойчивого восстановления были бы лучше[447].

Если бы Ельцин действовал по-другому во многих сферах, у нас было бы больше возможностей для оценки устойчивости или податливости культурных, институциональных, зависящих от обстоятельств и международных ограничений на изменения. Однако инициативы Ельцина обычно не отклонялись от воспринятого им наследия или даже усугубляли его. Следовательно, невозможно с уверенностью сказать, насколько иначе сложилась бы ситуация, если бы Ельцин действовал по-другому. Можно утверждать, что многие из его общих целей могли быть достигнуты с меньшими издержками, а в некоторых случаях, возможно – с гораздо меньшими. Иными словами, Ельцин был не просто жертвой обстоятельств; у него были возможности поступать по-другому, но он их упустил[448].

Действительно, сам Ельцин вынес себе именно такой приговор. Объявляя о своей отставке 31 декабря 1999 года, он сказал:

Я хочу попросить у вас прощения. За то, что многие наши с вами мечты не сбылись. И то, что нам казалось просто, – оказалось мучительно тяжело. Я прошу прощения за то, что не оправдал некоторых надежд тех людей, которые верили, что мы одним рывком, одним махом сможем перепрыгнуть из серого, застойного тоталитарного прошлого в светлое, богатое, цивилизованное будущее. Я сам в это верил: казалось, одним рывком – и все одолеем.

Одним рывком не получилось. В чем-то я оказался слишком наивным. Где-то проблемы оказались слишком сложными. Мы продирались вперед через ошибки, через неудачи[449].

Человек, который способствовал политическому уничтожению Горбачева, обвиняя его в «полумерах» и попытке «перепрыгнуть пропасть в два шага», ушел с поста, признав, что преодолеть эту пропасть «одним рывком» невозможно.

Персонализм и административная рационализация (1994–1999)

В 1994–1999 годах Ельцин утверждал, что его цели изменились и что теперь его главной целью является «укрепление Российского государства», которое принесет мир, порядок и процветание российскому народу Следовательно, мы можем оценить его эффективность как лидера в эти годы с учетом достижения им этих целей. Вердикт будет отрицательный. Даже если он был искренен в своих обещаниях, тактика, которую использовал Ельцин для сохранения своей власти и авторитета, фактически препятствовала реализации этих целей. Напротив, стиль работы Ельцина подрывал административную эффективность на протяжении всего его пребывания у власти. Характер организации им своего президентского аппарата и манипуляции с исполнительной властью во многом укрепили его контроль над формальными ветвями власти и, вероятно, способствовали защите его целей построения новой системы, но одновременно они укрепили способность коррумпированной бюрократии избегать рационализации и тем самым подорвали консолидацию и устойчивость достижений Ельцина.

Рассмотрим его подход к организации консультаций внутри президентского аппарата и к формулированию интересов внутри правительства. В обоих случаях подход Ельцина был индивидуализированным, антипроцедурным и антиинституциональным. Внутри своего личного штаба и консультативного корпуса он сопротивлялся кристаллизации даже неформальных ограничений своей власти над «детьми». Он не рассматривал политическую организацию своего штаба как рациональное распределение формальных полномочий. Скорее он хотел сохранить гибкость и избыточность юрисдикций, чтобы максимизировать свои возможности настраивать подчиненных друг против друга и их чувство зависимости от него в плане защиты от других. По словам бывшего высокопоставленного сотрудника администрации[450], Ельцин предпочитал получать советы от отдельных сотрудников, а не от коллектива. Он не хотел, чтобы его сотрудники собирались вместе, вырабатывали общую точку зрения по проблеме и представляли ее ему как коллективное мнение. Он избегал встреч с ними как с коллективом. Вместо этого он желал, чтобы каждый из них лично приходил к нему со своими идеями. Когда они отказывались так поступать, он мог быть очень строг.

Ельцинский подход к формулированию и агрегированию интересов также был пронизан персонализмом. Он очень чутко реагировал на частные просьбы о налоговых льготах, лицензиях и субсидиях. Он предпочитал иметь дело с губернаторами, военачальниками и министрами ситуативно, на индивидуальной основе, а не через их организации. Хотя некоторые из этих предпочтений могли иметь под собой политические обоснования, в результате они подрывали развитие организованных коллективов, на которых основывается современное государственное управление. Как метко отмечает Юджин Хаски, это был «стиль правления, который больше ассоциировался с традиционными монархами, чем с современными исполнительными директорами» [Huskey 1999: 50].

Верно то, что в любом государственном управлении существует внутреннее противоречие между требованиями политического контроля и административной эффективности. Однако административных лидеров отличает то, как они справляются с этим противоречием, а также достигают ли их решения баланса, согласующегося с реализацией и консолидацией их общих политических целей. Такие лидеры, как Шарль де Голль, Франклин Рузвельт и Кемаль Ататюрк, понимали это. В случае Ельцина принесение административной рациональности в жертву требованиям политического контроля было таким, что ставило под угрозу устойчивость его программы. Бюрократическая раздробленность, коррупция и безответственность в результате его подхода к административному контролю усугубились.

Подход Ельцина к административной организации президентской и исполнительной ветвей власти напоминал подход Хрущева в начале 1960-х годов на аналогичном (третьем) этапе его правления: постоянная реорганизация, высокая текучесть кадров и регулярное создание новых подразделений с дублирующими друг друга полномочиями[451]. Администрация президента превратилась в огромную бюрократическую машину: по размеру она была больше, чем аппарат ЦК КПСС, и по крайней мере с таким же количеством отделов, но при этом отсутствовала рационализация полномочий внутри администрации и между администрацией и министерствами. У сотрудников администрации не было ни стабильных ожиданий, ни необходимой информации для выполнения своей работы.

Теоретически можно рассматривать размывание юрисдикций и полномочий и сдерживание стабильных ожиданий как разумный способ организации президентской администрации. В теории организации давно известно,